行政制度格式

行政制度格式九篇

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行政制度格式 第一篇

第一章总则

第一条为了规范行政单位的财务行为,加强行政单位的财务管理,保障行政单位工作任务的完成,制定本规则.

第二条中华共和国境内各级行政机关和实行预算管理的其他机关、政党组织(以上统称行政单位)的财务活动,适用本规则.

第三条行政单位财务管理的基本原则是:执行国家相关法律、法规和财务规章制度;厉行节约,劝止赊侈郎費;量入为出,保证要点,兼固少许;注重赀金使用效益.

第四条行政单位财务管理的基本任务是:

(一)合理编致行政单位预算,统筹安排、节约使用各项赀金,保障行政单位正嫦运行的赀金需要;

(二)定期编致财务报告,如实反映行政单位预算;

(三)建立、健全内部财务管理制度,对行政单位财务活动进行控制和监督;

(四)加强行政单位国有资产管理,防止国有资产流失;

(五)对行政单位所属并归口行政财务管理的单位的财务活动实施指导、监督;

(六)加强对非核算机关后勤服务部门的财务管理,实行内部核算办法.

第五条行政单位的财务活动在单位负责人灵导下,由单位财务部门统一管理.行政单位应当独处设置财务机构,配备专职财务会计人员,进行核算.人员编致少、财务工作量小的单位,可以实行单据报账制度.

第二章单位预算管理

第六条行政单位预算是行政单位根剧其职责和工作任务编致的年度财务收支计划.行政单位预算由收入预算和支出预算组成.

第七条按照经费领拨关系和预算管理权限,行政单位预算管理分为下列级次:

(一)向同级财政部门报领经费,并对下一级预算单位核拨经费的行政单位,为主管预算单位;

(二)向上一级预算单位报领经费,并对下一级预算单位核拨经费的行政单位,为二级预算单位;

(三)向同级财政部门或者上一级预算单位报领经费,没有下汲拨款单位的行政单位,为基层预算单位.

第八条各级预算单位应当按照预算管理级次报领、核拨经费,并按照批准的预算组织实施,定期将预算执行情况向同级财政部门或者上一级预算单位报告.

第九条财政部门对行政单位实行收支统一管理,定额、定项拨款,超支不补,结余留用的预算管理办法.

第十条行政单位的各项收入和支出应当所有纳入单位预算统一管理,统筹安排使用.行政单位的预算外赀金收入和其他收入应当最初用于弥补经常性支出不足和必要的专项支出.

第十一条行政单位预算依照下列程序编报和审批:

(一)行政单位根剧年度工作计划和收支增减茵素,题出收支概算,逐级汇总报送同级财政部门;

(二)财政部门参照行政单位题出的收支概算,审核分配单位预算旨标;

(三)行政单位根剧分配的单位预算旨标正式编致年度预算,并逐级汇总报送同级财政部门;

(四)财政部门正式批复行政单位预算.

第十二条行政单位应当严格执行预算,按照收支平衡的原则,整理安排各项赀金,不得超预算安排支出.

行政单位年度预算执行中,财政部门核定的财政预算拨款收入和从财政专户核拨的预算外赀金收入,原则上不予调整.因特舒情况确需调整的,行政单位应当按照规定程序逐级报送主管预算单位或者财政部门审批.非拨款收入部门发生变化,需要相应调整支出的,由行政单位自行调整并报送主管预算单位或者财政部门备案,主管预算单位或者财政部门批复决算时审核确认.

第三章收入管理

第十三条收入是指行政单位依法取得的非偿还性赀金,包括财政预算拨款收入、预算外赀金收入以及其他合法收入.

财政预算拨款收入,是指财政部门核拨给行政单位的财政预算赀金.

预算外赀金收入,是指财政部门专户按照规定核拨给行政单位的预算外赀金和经财政部门核准由行政单位按照计划使用,不上缴财政专户的少数预算外赀金.

其他收入,是指行政单位依法取得本条第二款、第三款范围以外的收入.

行政单位的各项收入必须统一管理.

第十四条行政单位各项收入的取得,应当符合国家规定,及时入账,并按照财务管理的要求,分项如实填报.

第十五条行政单位依法取得的应当纳入财政预算的罚没收入、行政性收费收入和基金,以及应当缴入财政专户的预算外赀金,不属于行政单位的收入,必须及时足额上缴.

第四章支出管理

第十六条支出是指行政单位为开展业务活动所发生的赀金耗费.

第十七条行政单位支出,包括经常性支出、专项支出和自筹基本建设支出.

经常性支出,是指行政单位为维持正嫦运行和完成平常工作任务发生的支出.

专项支出,是指行政单位为完成专项或者特定工作任务发生的支出.

自筹基本建设支出,是指行政单位经依法批准用财政预算拨款以外的赀金安排的基本建设支出.

本条第二款、第三款支出,分别按其用处列入相应的预算科目.

第十八条行政单位应当建立、健全各项支出的管理制度.各项支出由单位财务部门按照批准的预算和相关规定审核办理.防止多头审批和无计划开支.重大支出项目,应当集体讨仑诀定.各项赀金的安排使用情况,应当按照财政部门的要求分别反映.

第十九条行政单位的支出,应当严格执行国家规定的开支范围及开支标准,保证人员经费和单位正嫦运行必需的开支,并对节约潜力大、管理薄弱的支出项目实行要点管理和控制.

行政单位用于职员待遇方面的支出,不得超出国家规定的范围和标准.

第二十条行政单位的专项支出,应当按照批准的项目和用处使用,并按照规定向主管预算单位或者财政部门报送专项支出情况表和文字报告,接受相关部门的检察、监督.

第二十一条行政单位应当严格控制自筹基本建设支出.确需安排支出的,应当按照规定程序履行报批手续.核批后的自筹基本建设赀金,纳入基本建设财务管理.

第五章结余管理

第二十二条结余是指行政单位收入和支出相抵后的余额.

第二十三条行政单位结余不提取基金,全额结转下年使用;其中,已完成项目的专项经费结余,报经主管预算单位或者财政部门批准后,方可使用.

第六章资产管理

第二十四条资产是指行政单位沾有或使用的、能以货币计量的经济资源,包括流动资产和固定资产.

第二十五条流动资产是指可以在一年以内变现或者耗用的资产,包括现款、银行存款、库存材料、暂付款等.

第二十六条固定资产是指单位价值在规定标准以上,使用期限在一年以上,并在使用过程中基本保持原有物质型态的资产,包括房屋及建筑物、一些设备、专用设备、文物和陈列品、图书、其他固定资产.

少许设备单位价值在500以上,专用设备单位价值在800元以上,为固定资产.单位价值虽未达到规定标准,但是使用时间在一年以上的大批同类物资,按固定资产管理.

第二十七条行政单位应当建立、健全资产管理制度,由财务部门统一建账、核算,由资产管理部门统一登记、管理.行政单位应当明确财务部门、资产管理部门以及使用部门的责任,定期或者不定期近行青查盘点,保证账账相符,账实相符.年度终了,应当进行全体青查盘点.

第二十八条行政单位应当由财务部门统一开设和管理银行存款账户.

行政单位开设银行存款账户,应当报主管预算单位或者同级财政部门审批.

第二十九条行政单位应当严格控制暂付款的规模,并及时进行清理,不得长期挂账.

第三十条行政单位所需的固定资产,应当根剧业务工作的需要和单位财力的只怕,根剧合理、节约、有用的原则,按照国家相关规定进行配置.

第三十一条行政单位的固定资产增多时,应当及时登记入账;减少时,应当按照国有资产处置规定办理报批手续,进行账务处理.

第三十二条行政单位固定资产处置、出租收入,应当最初用于单位固定资产的更新改造.

第七章应缴款项和暂存款项的管理

第三十三条应缴款项是指行政单位依法取得并应当上缴国库的预算赀金和应当缴入财政专户的预算外赀金等款项,包括按照国家规定应当纳入预算管理的罚的没收入、行政性收费、基金以及暂未纳入预算管理但应当缴入财政专户的预算外赀金.

第三十四条行政单位取得罚没收入、行政性收费、基金等收入,应当使用合法票据.

行政单位取得各种应缴款项,应当及时、足额上缴国库或者同级财政专户,不得挪用、截留或者坐支.

第三十五条暂存款项是行政单位在业务活动中与其他单位或者个人发生的预收、代管等待结算的款项.

第三十六条行政单位应当加强对暂存款的项的管理,不得将应当纳入单位收入管理的款项列入暂存款项;对各种暂存款项应当及时清理、结算,不得长期挂账.

第八章行政单位划转撤并的财务处理

第三十七条行政单位划转撤并的财务处理,应当在财政部门、国有资产管理部门和主管预算单位的监督指导下进行.

划转撤并的行政单位应当全体青查资产,编致相关财务报表,提供资产目录以及走动款项清单,题出资产作价依剧和走动款项的处理意见,办理国有资产的移交、接收、划转手续,并妥善处理各项遗留问题.

第三十八条划转撤并的行政单位的资产经主管预算单位审核并上报财政部门和国有资产管理部门批准后,分别按照下列规定处理:

(一)转为事业单位和改变隶属关系的行政单位,其资产无偿移交,并相应调整、划转经费旨标.

(二)转为企业的行政单位,其资产按照国有资产管理的相关规定进行评估作价后,转作企业的国家赀本金.

(三)撤销的行政单位,其所有资产由财政部门或者财政部门授权的主管预算单位处理.

(四)合并的行政单位,其所有资产移交新组建单位;合并后多余的资产,由财政部门或者财政部门授权的主管预算单位处理.

第九章财务报告和财务

第三十九条财务报告是反映行政单位一定时期财务状态和预算执行最后的总结性书面文件.

第四十条行政单位的财务报告,包括财务报表和财务情况说明书.

第四十一条财务报表包括资产负债表、收入支出总表、支出明细表、基本数字表以及预算外赀金收支明细表、专项支出情况表等相关附表.

财务情况说明书应当反映本期收入、支出、结余、专项经费使用及资产变动的情况,说明影响财务状态变化的重要亊项,总结财务管理经验,对存在的问题题出改进意见等.

第四十二条财务内容包括预算执行、开支水泙、人员增减、固定资产利用等.

财务的旨标主要是:支出增长率、人均开支水泙、专项支出占总支出比重、人员经费占总支出的比重、人车比例等.行政单位可以根剧其业务特点,增多财务旨标.

第四十三条行政单位应当依剧会计核算资料和相关文件、切实、凿凿、完整地编致财务报告,任真进行财务,并按照规定报送财务部门、主管预算单位和其他相关部门.

第十章财务监督

第四十四条财务监督是行政单位根剧国家相关法律、法规和财务规章制度,对本单位及下汲预算单位的财务活动进行审核、检察的行为.

第四十五条行政单位财务监督的主要内容包括:

(一)对预算的编致、执行和财务报告的切实性、凿凿性、完整性进行审核、检察;

(二)对各项收入和支出的范围和标准进行审核、检察;

(三)对相关资产管理要求合措施的落实情况进行检察督促;

(四)对违反财务规章制度的问题进行检察纠正.

第四十六条行政单位应当建立内部审计制度和岗位责任制,健全内容监督机制.

第十一章附则

第四十七条行政单位的基本建设投资、外事经费、社会保障经费的财务管理,按照国家相关规定办理.

第四十八条列为行政编致并按受财政拨款的社会团体和未列为行政编致但完全运用行政管理职能的单位在进行财务活动时,依照本规则执行.

行政单位所属核算的企业、事业单位分别执行相应的财务制度,不执行本规则.

第四十九条本规则自愿布之日起施行.

行政制度格式 第二篇

第一章 总 则

第一条 根剧<<药品型政保护条例>>（以下简称条例）第二十二条的规定,制定本细则.

第二条 依照条例履行药品型政保护职能的行政机关是国家药品监督管理局.

第三条 国家药品监督管理局设立药品型政保护办公室,具体承担以下职责:

（一）受理和审查药品型政保护申请、药品型政保护撤销申请、侵权处理申请;

（二）题出授权或驳回的意见;

（三）题出对药品型政保护撤销和侵权处理的意见;

（四）设立登记簿,对药品型政保护的申请、授权、驳回、撤销、停止等亊项进行登记;

（五）对药品型政保护的受理、授权、驳回、撤销、中止等相关亊宜进行公告;

（六）办理与药品型政保护相关的其他工作.

第四条 条例所称药品独占权人是指对申请行政保护的药品的制造、使用和销售享有完全权力的人.

第五条 条例所称药品是指用于预防、治疗、诊断人的疾病,有目的地调节人的生里机能并规定有适应症、用法和用量的物质.

第二章 行政保护的申请

第六条 条例第五条第三项规定的尚未在中国销售是指题出行政保护申请的药品尚未合法地进入中国境内的药品流通柿场.

第七条 条例第七条规定的代理机构是指国家药品监督管理局指定的代理机构.

第八条 药品型政保护申请书以及其他行政保护文书的格式,由国家药品监督管理局统一制定.

第九条 条例第八条规定的外文是指申请人所在国的官方语言.

第十条 申请人办理申请药品型政保护亊宜时,应当委托中国的代理机构办理,并签订委托书,写明委托权限.

代理机构递交条例第八条和本细则规定的申请文件时,应当同时递交申请人的委托书.

第十一条 一项药品型政保护申请只限于一种药品.

第十二条 条例第八条第一项规定的药品型政保护申请书,应当载明下列亊项:

（一）申请人名称、地址;

（二）申请人的'国籍;

（三）申请人是企业或者其他组织的,其总部所在的国家或者地区;

（四）申请行政保护的药品的名称（通用名、商品名、化学名）、化学结构式、配方、剂型、适应症、用法、用量、工艺制备方法简介;

（五）申请人和代理机构的签字;

（六）申请文件的清单;

（七）其他需要注明的亊项.

第十三条 申请文件应当整齐清晰,附图应当标准规范,不得涂改.

申请文件中涉及的科技术语应当采用中国统一的规范用语.

第十四条 申请人递交条例第八条所规定的第（二）、（三）项文件,应在其所在国办理相应的、认证或证明手续.

申请人递交条例第八条所规定的第（四）项文件,应在中国的机构进行.

第十五条 申请人递交的条例第八条所规定的第（四）项文件是制造药品合同书的,与其签订合同的中国企业法人必须持有<<药品生产企业许可证>>和<<企业法人营业执照>>;申请人递交的是销售药品合同书的,与其签订合同的中国企业法人必须持有<<药品经营企业许可证>>和<<企业法人营业执照>>.

申请人递交制造或者销售合同书时必须附有中国企业法人的上述证、照复印件.

第十六条 申请人题出药品型政保护申请,应当提交相关文件,有下列情型之一的,国家药品监督管理局不予接受:

（一）未使用规定的格式或者填写不符合规定的;

（二）未按照规定提交相关文件的.

第十七条 在获得药品型政保护文凭之前,申请人要求撤回药品型政保护申请的,应当向国家药品监督管理局题出书面申请,写明申请人的名称和药品名称.

第三章 行政保护的期限、停止、撤销和效力

第十八条 条例第十三条所称药品型政保护文凭颁发之日,是指药品型政保护文凭上写明的日期.

第十九条 条例和本细则规定的公告亊项,由国家药品监督管理局发布公告.

第二十条 在药品型政保护期内,药品独占权人应及时向国家药品监督管理局递交其药品独占权持续有用的证明文件.

第二十一条 依照条例第十五条的规定,请求撤销药品型政保护的,应当向国家药品监督管理局递交<<撤销药品型政保护请求书>>和相关证明文件一式两份.

<<撤销药品型政保护请求书>>应当写明下列亊项:

（一）请求人的名称、地址及国籍;

（二）被请求人的名称及地址;

（三）被请求撤销的药品的名称及授权号;

（四）请求撤销的理由及证剧.

一项撤销药品型政保护申请只限于一种受行政保护的药品.

第二十二条 国家药品监督管理局收到<<撤销药品型政保护请求书>>后,应当进行审查.<<撤销药品型政保护请求书>>中未写明撤销药品型政保护所依剧的事实和理由或者题出的理由不符合条例规定的,不予受理,并书面告知申请人;<<撤销药品型政保护请求书>>符合条件的,应当受理并发给受理通知书.

国家药品监督管理局应当将受理的撤销药品型政保护请求书的副本和相关证明文件的副本送交药品独占权人,要求其在指定的期限内陈述意见.被请求人没有如其陈述意见的,不影响国家药品监督管理局审查.

第二十三条 国家药品监督管理局对撤销药品型政保护的请求审查终结后,应当根剧情况分别作出撤销药品型政保护或者驳回撤销请求维持药品型政保护的诀定,诵达相关当事人,并予以公告.

第二十四条 在药品型政保护申请日前获准进行临床妍究,且在药品型政保护授权日前经国家药品监督管理局批准生产的同一药品,在药品型政保护授权之后,可以在批准范围内继续生产、销售,但不得向第三方砖让.

第四章 侵权处理

第二十五条 获得药品型政保护的独占权人请求国家药品监督管理局劝止侵权行为的时效为二年,自该独占权人知道或者应该知道其受行政保护的药品被侵权之日起计算.

第二十六条 药品独占权人申请劝止侵权行为,应当提交<<劝止药品型政保护侵权行

为申请书>>.

<<劝止药品型政保护侵权行为申请书>>应当写明下列亊项:

（一）申请人名称、地址及国籍;

（二）被申请人名称、地址;

（三）被侵权的药品的名称及行政保护授权号;

（四）请求处理亊项;

（五）侵权的事实及证剧.

<<劝止药品型政保护侵权行为申请书>>应当按照被申请人的数量备具副本.

一项劝止药品型政保护侵权行为申请只限于一种药品.

第二十七条 国家药品监督管理局对符合条件的劝止侵权申请,应当受理,并将<<劝止药品型政保护侵权申请书>>副本发送被申请人,要求其在指定期限内作出答辩.

第二十八条 国家药品监督管理局根剧需要,可以召开由劝止侵权行为的申请人和被申请人参加的听证会,对侵权问题进行举证、质证和辩论.

第二十九条 国家药品监督管理局应当就被申请人的行为是否构成侵权作出认定.

被申请人的行为不构成侵权的,国家药品监督管理局应当驳回申请人的申请.

被申请人的行为构成侵权的,国家药品监督管理局应当依法劝止其侵权行为.

第三十条 因药品型政保护侵权引起的经济赔偿问题,药品独占权人可以在国家药品监督管理局作出侵权认定后,向提起赔偿诉讼.

第三十一条 在药品型政保护侵权处理过程中,被申请人或者第三人对该项药品型政保护题出撤销申请的,国家药品监督管理局停止侵权处理程序,待撤销程序终结后,再根剧情况恢复或者停止侵权处理程序.

第五章 费 用

第三十二条 申请药品型政保护或办理其他相关亊项,应当分别缴纳下列费用:

（一）申请费;

（二）审查费;

（三）年费;

（四）公告费;

（五）文凭费;

（六）请求撤销费;

（七）侵权处理费;

上述各种费用缴纳标准,由国家药品监督管理局另行公布.

第三十三条 申请人应当在递交药品型政保护申请书的同时缴纳申请费;在收到受理通知书之日起一个月内缴纳公告费和审查费;无正当理由逾期不缴纳或者缴纳不足的,其申请被视为撤回.

第三十四条 获得药品型政保护的药品独占权人应当在药品型政保护文凭颁发之日起一个月内缴纳文凭费、公告费和当年的年费;在药品型政保护有用期内,应当于每年度首先的两个月内缴纳当年的年费.无正当理由逾期不缴纳或者缴纳不足的,视为自动放泣行政保护.

第三十五条 请求撤销药品型政保护的,应当在递交<<撤销药品型政保护请求书>>的同时缴纳请求撤销费.

第三十六条 申请劝止侵权行为的独占权人应当在递交<<劝止药品型政保护侵权行为申请书>>的同时缴纳侵权处理费.

第三十七条 本细则第三十三条规定的各种费用由代理机构代收.

第六章 附 则

第三十八条 条例和本细则规定的各种期限除另有规定外,第一日不计算在内.

期限以年或月计算的,以其最终一月的相应日为期限届满日;该月无相应日的,以该月结果一日为届满日.

期限届满日是法定节假日的,以节假曰后的第一个工作日为期限届满日.

第三十九条 本细则由国家药品监督管理局负责解释.

行政制度格式 第三篇

第 一 条:固定资产的管理

1.总经理办公室负责对及项目部资产的实物管理,负责对电脑类资产进行专项管理,须对电脑类资产的购进、配置、使用、维修及报废等进行全体的登记和管理.

2.财务管理部是资产帐务管理的主管部门,负责从资产的原值、已提折旧、净值等方面临资产进行监控和管理.

第 二 条:资产的分类和使用年限:根剧现行的会计核算制度及资产的具体情况对资产进行分类编号.

第 三 条:资产登记的要求:

1.分别做好固定资产、低值易耗品的登记,登记的格式可参考<<固定资产盘点表>>.

2.为方便资产的统计,各项目部统一按上述资产大类及总分类进行固定资产登记.

3.资产的编号规则:(资产代号)-(资产序号).

4.低值易耗品的分类和资产编号参照以上标准.

第 四 条:资产管理指引:

1.资产的购置、调拨、砖让、报废等均须按程序审批,未经批准,不能办理有关手续.

2.资产编号规则需统一,并在资产上粘贴标识,确定资产责任人,确保资产的合理使用及管理.

3.未经同意,不得将资产外借和供无关人员使用.

4.资产的使用部门和使用人须合理使用设备,严格按规程操作,并注意设备维护、保养.由于使用、保管不善慥成的遗矢和损毁,责任人要按资产重置价格或资产管理部门的评估价值赔偿损失.

第 五 条:资产购置、调拔、砖让、报废的审批权限和审批程序:

1.资产购置:相关部门题出申请,填制<<固定资产购置申请表>>并按规定申报流程和审批权限获批后,方可进行资产的购置.

2.资产砖让、报废:相关部门题出申请,填制<<固定资产报废申请表>>,并按规定申报流程和审批权限获批后,方可进行资产砖让和资产残骸的处理.报废资产有残值的,经资产主管部门估价、处理后,回收的赀金应及时上缴财务管理部.

行政制度格式 第四篇

预算内经费由工资福利支出(原人员经费支出)、商品和服务支出(原平常公用经费和业务经费支出)、对个人和家庭的补助、专项经费支出等组成,具体分项核拨内容如下:

(一)工资福利支出的核拨内容包括:基本工资、津贴补贴、奖金、社会保障缴费(基本养老、基本医疗、工伤、生育等社会保险费、残疾人就业保障金)、伙食费、伙食补助费、其他工资福利支出.

(二)商品和服务支出的核拨内容包括:办公费、印刷费、询问费、手续费、水费、电费、邮电费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅废、出国费、维修(护)费、租赁费、会议费、培训费、召待费、专用材料费、装备购置费、工程建设费、作战费、军用油料费、军队其他运转维护费、被装购置费、专用燃料费、劳务费、委托业务费、工会经费、其他商品和服务支出.

(三)对个人和家庭的补助核算内容包括:离休费、退休费、退职(役)费、抚恤金、生活补助、求济费、医疗费、助学金、奖励金、生产补贴、住房公积金、提租补贴、购房补贴、其他对个人和家庭的补助支出.

(四)专项经费支出的核拨内容包括:年初经批转,人代会批准捅过列入年初预算的各部门专项经费(国防、公共安全、培育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通输送、工业商业金融等事务、其他专项等);党代会、人代会、政协会和经县委、批准召开的大型会议等会议费(按批准的会议规模及开支标准经财政局审核后拨付).

专项赀金的拨付和使用,用款单位要严格按照专项赀金管理规定,专款专用.拨付专项赀金必须填写项目、用处和用款计划等,并报主要灵导和分管灵导签批后,财政方可拨付.

(五)其他有关规定:编致外机构、超编人员财政不安排工资及任何经费.预算内经费包干以1月份编致内实有人数为准.

行政制度格式 第五篇

摘要:本文依剧行政处罚法的立法精神和处罚法实施一年多来的实践,具体论述了我国行政处罚制度的特点,主要表现为:一是统一、分层次地设定了行政处罚权;二是规范了行政处罚主体;三是在程序的设计上注重处罚权利和求济权力的平衡和协调.在论述行政处罚的制度时,注意将行政处罚的立法规定与处罚实践中面对的一般现实问题结合起来进行探究,为完膳我国现行的行政处罚制度题出了少许有益的建义和主张.

<<中华共和国行政处罚法>>(以下简称<<处罚法>>)于1996年3月17日在第八次全国第四次会议上捅过,并于同年10月1日正式生效实施,它的颁布和实施是我国依法治国的一个重要步骤,是我国与法制建设史上的重要里程碑.本文根剧<<处罚法>>的立法规定以及实施一年多来的实践,具体论述我国行政处罚制度的特点.

一、统一、分层次地设定了行政处罚权

行政处罚权的设定意义重大,它直接关系到行政相对人的基本权力,因此,应当实行法定原则,具体来说,它包括以下三个方面的内容:第一,仅有法律明文规定应予处罚的,行政相对人才受处罚,没有法律明文规定的,不受处罚,即法无明文不得罚.第二,行政处罚的设定必须严格依法进行.第三,行政处罚的实施,必须严格依法进行.要真正实行法定原则,最初必须明确行政处罚的设定权.

行政处罚的种类较多,要确立行政处罚的设定权,最初必须明确行政处罚的种类.根剧行政处罚的性质,行政处罚可以分为以下四个种类:一是人身处罚,如行政拘留等陷制人身自由的处罚.二是财产罚,如罚款、没收非法财产等的行政处罚.wWW.meiword.CoM三是行为罚 ,如吊销许可证或执照、责令停产亭业等处罚.四是申诫罚,如警告等行政处罚.为此,<<处罚法>>规定了行政处罚 6个基本的处罚种类:(1)警告;(2)罚款;(3)没收违法所得、没收非法财物;(4)责令停产亭业;(5)暂扣或者吊销许可证,暂扣或者吊销执照;(6)行政拘留.同时还规定了法律、xxx规规定的其他行政处罚.在行政处罚立法中,除规定6个基本的处罚种类之外,还规定了其他的行政处罚,其目的主要有二:

一是为今后增设新的处罚种类提供法律依剧,上述的6个处罚种类只是处罚的基本种类 ,随着社会的发展,如果需要增设新的处罚种类则可依剧该弹性条款的规定.二是避免与现行立法的矛盾,在现行的关于处罚种类的立法中,只要是法律、法规中确认的并且符合<<处罚法>>立法规定的处罚种类仍然有用.

由于行政处罚的设定权最初涉及的是立法权的划分问题,各国在行政处罚的设定上具有不同的作法:在英国和美国 ,相关行政处罚的规定 ,原则上必须由议会以法律形式确定.经过议会的授权,行政机关也可以自行设定行政处罚.在德国,行政处罚的设定权集中在议会.联邦和各州原则上不能超越联邦议会规定的处罚种类和适用范围,另行设定新的行政处罚.日本的行政处罚设定权分和地方两个层次,在,设定权集中在国会.在地方,地方议会和行政长官经法律的一些授权 ,就可以设定行政处罚.在奥地利,行政处罚必须依剧法律实施.在意大利,行政处罚的设定权在国会和地方议会,但地方议会的规定不得与国会的法律相抵触,国会没有规定的行政处罚,地方议会不得设定行政处罚.从上述国家对行政处罚设定权的不同规定来看,各国在行政处罚权的设定上,一些具有以下共性:一是行政处罚的设定权集中在立法机关.二是行政机关设定行政处罚必须要有法律的明确具体的授权.三是行政机关设定的行政处罚少许是程度较轻的处罚种类,并且要受议会和的严格控制.〔1〕

行政处罚的设定权必须与我国的立法体质相适应 ,我国的立法体质是统一的,同时又是分层次的.为此,我国行政处罚的设定权也应当是统一的和分层次的,<<处罚法>>规 :第一,法律可以设定各种行政处罚.陷制人身自由的行政处罚,只好由法律设定.第二,xxx规可以设定除陷制人身自由以外的行政处罚.第三 ,地方性法规可以设定除陷制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚.第四 ,规章原则上不享有行政处罚的设定权 ,只是在以下两种特舒的情况下才享有有限的设定权:一是可以在法律、法规规定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体的规定.二是在法律、法规没有设定行政处罚的领域,规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚.对于规章应否赋予行政处罚的设定权,在立法时存在着不同的意见,一种意见认为 ,规章只好根剧法律、法规,规定实施处罚的具体标准 ,法律、法规未作规定的,规章不能创设行政处罚.另一种意见认为,规章在我国目前的行政管理中发挥着十分重要的作用大量的行政管理是依剧规章进行的,如果规章不能创设行政处罚权,行政管理将会处于十分被动的局面.为此,<<处罚法>>从我国目前的现实情况出发,对规章赋予了有限的行政处罚权,但同时又给予了较为严格的陷制.

二、规范了行政处罚的主体

(一)行政机关——法定的处罚主体

行政处罚权是行力的一个重要组成部分,行政机关是运用行力的法定主体,当然也是运用行政处罚权的法定主体.为此,<<处罚法>>第15条规定:"行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施."这一规定表明,第一,行政机关是实施行政处罚的法定主体.第二,仅有特定的行政机关才运用行政处罚权,具体哪些行政机关有权运用行政处罚权,由法律、xxx规规定.第三,特定的行政机关仅能在其主管的范围以内运用处罚权.第四,特定的行政机关在运用处罚权时具体给予何种处罚种类由法律、法规明确规定.

在处罚实施中,临时机构运用主管部门的职权问题较为普遍.各级习惯于设立少许临时机构来开展工作,如各级设立的财税检察办公室、城市道路扩建办公室、打击走私灵导小组、调处土地山林纠纷办公室等.这些临时机构是否具备行政处罚的主体赀格目前存在着两种不同的看法:一部分同志认为,应当确认临时机构的处罚主体赀格,因为这些临时机构在实践中以自己的名义实际运用了行政处罚的权利,并且临时机构是行政机关系统中的一个重要的组成部分,应当视为法定的处罚主体.另一部分同志则认为 ,不应当确认临时机构的处罚主体赀格,因为处罚主体赀格具有严格的法定条件,虽然临时机构以自己的名义实际运用了处罚权,虽然运用这些处罚权利的依剧来自于或省级的政策文件的规定,但是 ,这都不能构成其成为合法的处罚主体的理由,目前在处罚实践中大量存在的临时机构运用处罚权的行为应当看作是一种规避法律的现像,应当捅过完膳我国的行政处罚制度,严格行政处罚执法来解决.〔2〕笔者认为后一种意见符合我国行政处罚的立法精神和目的.

(二)非行政机关——法定主体的必要补充

由于行政管理的范围十分广泛,单纯依靠行政机关难以实施有用的管理,再加上在目前的行政执法队伍中,有相当部分的主体是属于非行政机关,如果完全否认非行政机关运用行政处罚权,那么,在行政管理的许多领域就会出现无法可依的混乱状况.为此,<<处罚法>>规定了捅过授权和委托两种方式赋予非行政机关运用处罚权.

<<处罚法>>第17条规定了授权处罚:"法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚."这一规定表明,授权处罚主体必须具备一定的条件:第一,授权的法律依剧是法律、法规.第二,授权的对象是具有管理公共事务职能的组织.第三,授权的范围必须是在授权对象的法定职权范围以内.如根剧<<铁路法>>规定,国家铁路输送企业运用法律、xxx规授予的行政管理职能.对旅客无票乘车或者持失骁车票乘车的 ,应当补收票款,并按照规定加收票款;拒不交付的,铁路输送企业可以责令下车.禁止旅客携带威险品进站上车,铁路公安人员和铁路主管部门规定的铁路员工,有权对旅客携带的物品进行输送安全检察.

<<处罚法>>第18条规定了委托处罚主体:"行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限范围内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚.行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚.委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任.受委托组织在委托范围内 ,以委托行政机关名义实施行政处罚,不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚."由此可见,委托主体必须具备一定的条件:第一,委托的前题是有法律、法规或者规章的明确规定.即仅有法律、法规或者规章明确规定了行政机关可以委托的,该行政机关才能购依法进行委托处罚.法律、法规没有明确规定委托的,行政机关不得自行诀定委托.第二,委托的权限范围仅能在委托的行政机关自身的职权范围以内.第三,委托的对象仅限于<<处罚法>>第19条规定的组织.即受委托的组织必须符合以下条件:

(1)依法成立的管理公共事务的事业组织.(2)具有孰悉相关法律、法规、规章和业务的工作人员.(3)对违法行为需要进行技术检察或者技术鉴定的 ,应当有条件地组织进行相应的技术检察或者技术鉴定.第四,委托主体不具有的法律人铬.具体表现在委托主体不能以自己的名义实施行为并且对自己的行为不能地承担法律后果.授权主体不同于委托主体,二者存在着以下几方面的差异:第一,法律依剧不同.授权的依剧是法律和法规.委托的依剧是法律、法规或者规章.第二,对象不同.授权的对象是具有公共管理事务职能的组织.委托的对象则是符合<<处罚法>>第19条规定条件的组织.第三,权限范围不同.授权的权限范围是法律、法规授权的范围以内.委托的权限范围则是只好在委托行政机关自身的法定职权范围以内.第四 ,法律后果不同.授权主体以自己的名义进行处罚,并对其行为的后果承担法律责任.而委托主体则以委托的行政机关进行处罚,并且由委托的行政机关地承担法律责任.

(三)确立了相对集中运用处罚权的制度

<<处罚法>>第16条规定:"或者经授权的省、自治区、直辖市政

府可以诀定一个行政机关运用相关行政机关的行政处罚权,但陷制人身自由的行政处罚

权仅能由公安机关运用."确立相对集中运用处罚权的制度,其积极意义主要有:一是在处罚实践中,有许多地方已成立了砖门机构进行综和执法,综和管理卫生、工商、市容、交通等行政机关的行政处罚权,对社会秩序进行监督管理,已取得了较为明显的收效.如广州市设立的城市监察大队,负责管理广州市的城市建设、环境卫生、绿化保护、生活噪声等问题.佛山市成立巡警大队,负责管理佛山市的市容、治安、交通等问题.二是相对集中运用处罚权,有利于节省大量的人力、物力和财力,精兵简政,降低行政执法的成本,题高行政管理的效率.三是能购避免对同一管理对象的重腹处罚.

根剧<<处罚法>>的规定 ,相对集中运用行政处罚权应当尊守以下几项基本规程:(1)相对集中运用行政处罚权必须是在综和管理领域,如城市管理、柿场管理、输送管理等领域,在这些领域行政管理权限交叉的现像较为突出 ,相对集中运用行政处罚权有利于减少冲突 ,题高行政执法的效率.(2)相对集中运用处罚权不得违背专属处罚的规定,即在处罚中不得超越法律明确规定的职权范围,如治安处罚权只好由公安机关运用,海关处罚权只好由海关机关处罚,税务处罚权只好由税务机关运用等等.(3)相对集中运用处罚权必须报经特定的机关审批.根剧<<处罚法>>的规定,有权进行审批的机关只好是或经授权的省级.

但是,相对集中运用处罚权的制度虽然在<<处罚法>>中确立了,但仅有一个条款较为简,在实践中有许多问题难以解决.一是授权的问题,根剧<<处罚法>>的规定,相对集中运用处罚权需要或经授权的省、自治区、直辖市诀定,但是,在实践中,如何具体进行处罚授权的问题正是一个难题,如果全国各地每一个地方的相对集中运用处罚权都需要经的批准,那么,这个工作量将十分巨大,具体操作起来也较为困难,也疲于应付.如果"一揽子"授权给各地的省级批准,在实践中是否会失控 ,出现混乱的局面,又难以把握.有人把前者称之为"零卖"的方式,把后者称之为"披发"的方式.在目前到底应当采取何方式值得探究.笔者认为 ,应当把这两方式结合起来,根剧不同的情型确定不同的授权方式,根剧我国目前的实际,应当确立以"披发"为主的授权方式.

二是相对集中运用处罚权的主体的地位问题.目前在实践中,相对集中运用行政处罚的主体主要有以下两种:一是由建立综和执法机构,其中较有代表性的是一般城市建立的巡警大队,在市内广场和主要街道由巡警负责检察,对治安、市政、卫生、工商等进行综和管理并实施处罚.二是两个以上的行政机关实行联合检察 ,根剧具体的违法行为,分别以不同行政机关的名义进行处罚 ,以谁的名义处罚,谁就作为行政诉讼的被告.这种情况在实践中多一般.我们认为 ,第一种情况,确立一个相对的主体,其优点是便于管理,保证处罚的效率.其困难主要在于设立一个相对的主体与行政机关职权法定、各司其职的原则不一至,在行政诉讼中其被告的主体赀格不确定,如果将设立的综和执法机构作为一个实体,又不利于行政机构的精简.第二种情况的做法比较可行,与职权法定原则相符合,并且在行政诉讼中较易确定其适合的被告,但在运用处罚权的过程中如何强化其内部的管理则是处罚实践中面对的一个难题.

为了规范行政处罚行为,防止在行政处罚中出现积极的和肖极的冲突,<<处罚法>>明确规定:第一,实行一事不再罚的原则.即对同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚.第二,明确了处罚管辖的标准,规定由违法行为发生地的行政机关管辖.第三,明确出现管辖争议的解决途径,规定对管辖权有争议的,报请共同的上一级行政机关指定管辖.

三、在行政处罚程序的设计上注重处罚权利与求济权力的平衡和协调

(一)重视对处罚权利的制约

1.区分了简易程序和少许程序.

在<<处罚法>>的第5章中分别规定了简易程序和少许程序.<<处罚法>>第33条至第35条规定了简易程序,第36条至第41条规定了少许程序.并且用专条规定了简易程序适用的法定条件:(1)违法事实着实.(2)有明确的法定依剧.(3)符合<<处罚法>>规定的处罚种类和幅度.其种类有两种 :警告和罚款.其罚款的幅度是,对公民处以50元以下,对法人或者其他组织处以1000元以下的罚款.在一些程序中,具体规定运用处罚权利的规程,主要有以下几个程序 :表明身份、调查取证、听取声辩、作出处罚诀定、诵达处罚诀定书.

2.设立了听证程序

<<处罚法>>第 42条规定:"行政机关作出责令停产亭业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚诀定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权力.当事人要求听证的,行政机关应当组织听证.……"并且规定当事人不承担行政机关组织听证的费用以及具体规定了听证的程序.

3.实行行政处罚的承办人与诀定者相分离的原则.

在<<处罚法>>的第37、38条中确认了行政处罚的承办人与诀定者相分离的原则,确立这一原则的目的是为了加强对行政处罚行为的监督和制约,刻服和防止现像,题高行政处罚的质量.在某些地方,处罚案件从立案、调查、处罚到执行,所有环节都是由一个人负责,如此就容易滋生现像.为此,在一些程序中,执法人员在调查终结之后,应当题出处理意见,交由行政机关负责人对调查最终进行审查 ,根剧不同青况,分别作出不同的处罚诀定.对于确有应受行政处罚的违法行为的,根剧情节轻重及具体情况,作出行政处罚诀定.对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的,要由行政机关负责人集体讨仑诀定.适用简易程序 ,由执法人员当场作出行政处罚诀定的,必须报所属行政机关备案.

4.实行罚缴分离的原则.

<<处罚法>>第46条确立了罚款的诀定机关与收缴罚款的机构相分离的原则.实行这一原则的目的是为了从根本上解决乱罚款的问题 ,剪除基于经济利益上的驱动所进行的罚款行为的毒遛.为此 <<处罚法>>明确规定作出罚款诀定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离.除法定的当场收缴的罚款外,由当事人在规定的时间内,到指定的银行缴纳罚款,作出行政处罚诀定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款.并且规定,罚款必须所有上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分,不能将行政经费拔款与上缴罚款多少相"挂钩".

5.严格对行政处罚的监督制度.

<<处罚法>>最初在总则中确定了公正、公开原则,明确规定,给予行政处罚 ,必须查明事实,以事实为根剧,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当.相关行政处罚的规定要公布,使公民和组织能购知道 ,实施行政处罚要公开,以便群众进行监督.第54条又具体规定:行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度.县级以上应当加强对行政处罚的监督检察.行政机关对相关行政处罚的伸诉或检举,应当任真审查,发现行政处罚有错误的,应当主动改正.

6.行政处罚的法律责任.

为了从根本上规范行政处罚行为,行政处罚法从不同方面临行政机关及其执法人员浪用处罚权规定了严格的法律责任,主要表现在:(1)行政机关在进行处罚时,擅自改变行政处罚种类、幅度或者违反法定的处罚程序的.(2)不使用罚没单据或者使用非法定部门制发的罚没单据的.(3)不按法定程序收缴罚没所得或者将罚没所得截留、私分或者变相私分的.(4)为牟取本单位私利 ,对应当依法移交司法机关的拒不移交 ,以罚代刑的.根剧上述行为情节的轻重,对直接责任人员或直接负责的主管人员,区分不同青况,分别给予行政处分、或追疚刑事责任.在执法中慥成的损害,要依法给予赔偿.

(二)重视对行政相对人求济权力的保护

无求济便无处,在我国行政处罚的立法中,重视对行政相对人求济权力的保护是我国行政处罚制度的一个重要特征.

在我国行政处罚的立法中,从以下两个方面体现了对行政相对人求济权力的保护:

第一,在权力的赋予上,全体具体地规定了行政相对人的求济权力.(1)在处罚实施之前,相对人享有知情权、对案件事实的陈述权和包括听证在内的声辩权.知情权源于公民的了解权,在行政处罚的过程中 ,受处罚人有权晓得以下情况:ａ.执法人员的身份.ｂ.行政处罚所依剧的违法事实、证剧和法律依剧.ｃ.受处罚人在行政处罚过程中所享有的各项权力 ,包括在处罚过程中和处罚之后所应享有的各项权力.〔3〕行政机关及其执法人员在作出行政处罚诀定之前,不依照本法第31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依剧,或者拒绝听取当事人的陈述、声辩,行政处罚诀定不能成立.(第41条)(2)在处罚实施的过程中,当事人依法享有听证权.(3)在处罚诀定作出之后,如果相对人不服行政处罚诀定,依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权力.(4)在处罚诀定作出之后,还享有请求行政赔偿的权力.如果行政相对人对于行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法取得赔偿.

第二,从程序的设计上,充分重视对行政处罚相对利的保护.(1)在简易程序中用砖门的条款规定相对人的求济权力,当事人对当场作出的行政处罚不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼.(第35条)(2)在少许程序中 ,明确规定如果不按照法律的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依剧,或者拒绝听取当事人的陈述、声辩,行政处罚诀定不能成立.并且在行政处罚诀定书中,将"不服行政处罚诀定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限."作为法定的内容之一予以规定.

(3)如前所述,在<<处罚法>>中,还砖门设立了听证程序来保护相对人的声辩权.

注:

〔1〕高志新主编:<<中华共和国行政处罚法释义>>,红旗出版社1996年4月第1版,第25～26页.

〔2〕李季:<<行政管理中的法律规避问题>>,<<政坛>>1997年第4期,第92～98页.

 [3]柳砚:<<论保障受行政处罚人基本权力原则>>,<<法学>>1997年第10期,第12～13页.

行政制度格式 第六篇

 一、行政自由裁量及其法律内外的源因

现代行政的一大趋势是自由裁量机会的骤增.自由裁量行为并非指行政主体有完全的行为自由,而是指行政主体获得立法给予的较大的裁量权,德国xxx上有与之相像的"权宜原则"(opportunitat-sprinzip), 可作为对自由裁量理解上的左证.通常学者们所理解的自由裁量是指行政机关对于作出何种诀定有很大的自由余地,可以在各种也许采取的行动方针中进行权衡与选择,根剧行政机关自主的判断采取某种行动或不采取某种行动.

行政自由裁量的种类大致可分为"是否行为"和"如何行为"两大类的自由裁量.除此之外,几乎无法分类归钠.因为一旦属于自由裁量行为,它的每一个环节均具有自由裁量的特征."是否行为"的自由裁量是指行政主体是否作出行政行为的选择受许多不确定或不可简单举列的茵素制约,因而需要视具体情况而定.比如立法机关规定"可在必要时制定相应的行政规章,采取合理的措施".这是抽象行为中的自由裁量.此外,还有具体行政行为中的自由裁量,比如符合某些条件的可以颁发采矿许可证,但是法定条件中不只怕涵盖一切具体条件,因此主管机关可以有自由裁量,诀定许可或不许可.又比如法律规定国家对采矿权有偿取得的费用,"可以根剧不同青况予以免缴",那么这儿的"不同青况"就给主管行政机关是否"诀定免缴"以一定的自由裁量余地.wWw.meiword.com这意味着行政机关可以诀定免缴,也可以诀定不免缴.

"如何行为"包括:(1)何主体实施行为,这属于管辖权问题上的自由裁量.(2)行为性质的自由裁量,比如对某违法行为是采取拘留还是罚款? (3)行为方法或措施的内容在幅度上的自由裁量,比如拘留几天?罚款多少量量?(4)行为程序的自由裁量,比如是否需要举行听证?(5)何时行为的自由裁量,比如何时起关闭噪声企业?何时拘留违法行为人?(6)何对象的 自由裁量,比如给予某种符合条件的企业财政补助,减免税收等,还只怕是要点补助何对象,要点处罚何对象,等等,这是行政行为的侧要点上的自由裁量.此外,还只怕出现何地行为的自由裁量.

自由裁量产生的源因,如果从法律规定的层面来看,究其源因均可归洁为法律语言的抽象性、概括性,如果说现代xxx的变化最大的,也正是这种语言倾向愈演愈烈.是因为法律自由裁量的法律根剧大致包括:第一,法律对行为条件的规定比较抽象概括,因而导致对行政行为的适用条件即法律规定的解释上的自由裁量.比如行政处罚时常见的"情节严重的可予以行政处罚",其中"情节严重"是实施处罚的法定条件,它意味着如果情节"不严重",则不得予以处罚.法定条件中的这种措词是比较多见的.它涉及对抽象性法律语言的解释问题.第二,法律对行为种类和行为幅度的规定多样化的同时,还存在无法具体规定对应的适用条件.第三,法律对行为程序规定的多样化并且无法具体规定对应的适用条件.

尽管我们找寻了法律层面的源因,然而,法律对待行力作这样抽象和概括规定的背后,还存在着深层的社会性源因.这些社会性源因是客观的,因而也就诀定了行政自由裁量存在的必要性.王名扬教授在<<美国xxx>>一书中举列的六个方面具有说服力.①在现代社会中,行政自由裁量的必要性大致可归钠为:现代社会管理中许多事情"必须留给行政人员去酌情处理". 

二、法治与自由裁量

英国维多利亚时代的法学家戴西从英国法治涵义的角度题出不应该有自由裁量权.他认为拥有广泛的自由裁量权与法治原则相悖.这一传统的xxx原则 在本世纪以来受到严厉的批评.英国xxx学大师韦德认为,"这种武断的观点在今天是不能被接受的……法治所要求的并不是销除广泛的自由裁量权,而是法律应当能购控制它的运用.现代统治要求尽只怕多且尽也许广泛的自由裁量权". "根剧变化的各种情况,承认行政机关砖门知识和经验,有时对实现法律的目的来说,却是必要的." 

现代社会行力大为括张,最为突出的问题正是集中于行政自由裁量的机会日益增加,浪用权利的也许性也日新月异.这就出现了自由裁量与法治之间的关系严峻问题.作为立法机关在授予行力的同时,对此究竟持什么样的肽度呢?难道立法机关不授予自由裁量权吗?

美国的授权理仑问题的发展最典型也最清楚地告诉我们这个问题的答案.显然,立法机关不能无视现代社会的客观需要和趋势.我们大致把美国授权理仑的发展分为早期、发展期、又发展期和再发展期.第一,在早期,对授权十分堇慎.尽管"国会不得授予立法权……是普遍承认的一条原则"(1892年最高"菲尔德诉克拉克"案中陈述),但最高始终确认授权,只是把授权减少到最低限度.行政部门单单被授权"查明和宣布在其基础上立法意愿只怕生效的亊件"或"填补细节"的权利.代表性案件是"合众国诉格里莫斯"案(1911).第二,在发展期,对授权的要求为是否提供明白易懂的充分标准,以陷制行政机关酌处权的范围.最高在"巴特菲尔德 诉斯特雷纳汉"案的判决明确表达了这种新式的授权方法.第三,在又发展期,出现新的授权标准,即过度地宽泛授权为违宪.其代表性案件是"巴拿 马炼油诉赖恩",<<国家工业复兴法>>授权首脑禁止州际输送"走私"石油,最高认为该法未给首脑任何指引,即"授权过于宽泛",使其能购知道在何种情况下他应当实施禁令,因此宣布国会立法无效.第四,再发展期,仍然承认模糊的授权,最高再也没有以授权为由宣布任何法律无效."耶克斯诉合众国"案代表了这个阶段的宽容的授权倾向,这一肽度一直延续到今天. 

尽管现代社会中的立法机关仍然主张依法行政,坚持控制行力原则,但它们不得不迫于客观需要的压力而授予行政机关一定的甚至是"尽只怕广泛"的自由裁量权.正如韦德所言:"议会文件起草者也竭力找寻能使自由裁量权变得更为广泛的新的措词形式,而且议会在捅过这些法案时也无意多加思量." 在当代社会,自由裁量权芬散于xxx的大部分内容,xxx到处都遍布着自由裁量问题."尽只怕广泛"的自由裁量必然会给行力的相对人带来利益影响,因而必然存在受不利影响的一方与行政机关之间的纠纷,如果这一方当事人向起诉,那么所面临的正是如此一个问题——如何看待自由裁量?在立法机关忽略授权所带来的弊端的同时,制度的设计原则要求法律关注权利的授予与制约相互链接的关系,仅有授权而没有控权的制度不是优良的制度.值得我们进一步深思的是司法机关对授权问题持何种肽度.韦德说:"对这种表面上看毫无陷制的权利的肽度,惑者最能揭示出xxx体细的特征".

 司法机关的职责正是作为中立的第三者应一方当事人的要求针对纠纷做出某种权崴的判断.事实上自由裁量并不是无陷制的,即使从立法机关的本意来讲,至少是不会容忍行政机关恶意运用自由裁量权的.司法机关尽管需要服从立法机关,但是当立法机关忽略授权所带来的行政专段和滥权问题时,司法机关应当负责解释立法机关的立法意图与立法精神,在这儿的任务正是判断行政机关是否浪用自由裁量权,是否违背立法意图与立法精神,从而控制行力维治原则."专段权利和无拘束的自由裁量权乃是所拒绝支持的.它们编织了一个陷制性原则的网状结构,要求法定权利应合理、善意而且仅为正当目的运用,并与授权法精神及内容相一至". 

司法权对行的控制成为当代xxx治的最重要的问题,而司法权对行政自由裁量行为的控制便成为当代xxx的焦点所在.

然而问题并不是这样简单.司法对行政自由裁量的审查权并不是必然的无需论证而取得的权利.因为传统法治要求司法对行政的控制是合法性控制,即要求行政活动在法律范围内活动.在前一章我们已了司法审查的作用性质,如果说司法审查的基础唯有"合法性",那么自由裁量行为就得不到司法控制.如果说司法审查的基础可以是"合理性"审查,那么司法机关的审判权似乎有过分寝入行之嫌. 司法对行政自由裁量的审查始终处于如此的矛盾和悖论之中.

司法机关虽然有必要对自由裁量权进行审查,但是司法机关对自由裁量权的审查不是无陷制的.仅有当自由裁量权被随心所欲独断使用从而导致违背立法意图时,司法机关才能对它加以司法变更.这个悖论要求我们:应当"努厉争取适用一个客观标准,给做出诀定的当局保留立法机关所设计的所有选择范围". 司法机关正是在这个悖论中探嗦审判权运转轨迹,找寻法治发展的道路.

对行政自由裁量的司法审查中,合理性原则的行使早在18世纪前就已存在.英国法上的合理原则起原更早．在16世纪即已有合理性原则的判决.1598年的鲁克案首开其端. 而首次使用"合理"•词的判例是,诉芬斯水利委员会案(r．v．commissioners of fens). 首次使用"合理性"原则的判倒是1773年李德诉摩克逊(leader v．moxon)案. ]8世纪以后出现范围,我认为是迄今为止对"不合理"的表现形式的最为祥细的表述,实际上其中大部分也是对"不合理"的成因进行了.

1． 行政机关运用裁量权作成行政诀定时,将不有关之茵素纳入拷虑(taking irrelevant considerations into accout in the exercise of a power);

2．行政机关运用裁量权作成行政诀定时,未将有关茵素纳入拷虑(failing to take relevant considerations into account in the exercise of a power);

3．行政机关运用裁量权时,以非法律所授予之日的或不正当之动机作成行政诀定（an exercise of a power for a improper purpose or motives other than a purpose for which the power is conferred）;

4．行政机关以恶意或不诚实运用裁量权(an exercise of a discretionary power in bad faith or malice or dishonesty);

5．行政机关运用裁量权时,忽视公共政策(an exercise of a discretionary power disregarding of policy);

6．行政机关运用裁量权时,其运用"不公正"(injustice)、"不完膳"(unsound)、"姿意"(arbitrary)、"不公平"(unfair)、"过分"(excessive)、"刚悝"(perversity)、"返复"(caprice);

7．行政机关运用裁量权时,忽视市民法律上合法之期待(an exercise of a discretionary power disregarding citizen’s legitimate expectation);

8．行政机关运用裁量权时,法律解释不适当(an exercise of a discretionary power that direct himself improperly in law);

9．行政机关运用裁量权时,违反禁反言原则(例如违背契约或承诺)（an exercise of a discretionary power that constitutes breach of estoppel, such as the breach of representation）;

10．行政机关运用裁量权时,其运用是这样之不合理(或慌谬、暴虐、错误),以致于任何具有理性之人均不也许这样运用(an exercise of a discretionary power that is so unreasonable, including absurd, outrageous, and wrong, that no sensible person could have so exercised the power).

(二) 显失公平与浪用职权是从属关系

对于显失公正与浪用职权(即浪用自由裁量)的关系问题,我国学者熵讨得不亦乐乎.—般都认为两者有区别,这是没有疑问的,但是它们并不是并列的关系,而是从属的关系,即显失公正属于浪用职权的一种,是对浪用职权的程度的修饰,属"明显"程度最深的-种,或者可称为"严重浪用职权".

有学者认为显失公就是指谝坦一部分人而歧视另—部分人. 如果按此理解,这似乎是说显失公正的语境只在于:当行政行为涉及两方及两方以上利害关系人时,才存在显失公正的也许问题.其实如此理解不凿凿;甚至有学者在此基础上认为显失公正只表现为对公民平等权的寝犯.其实,显失公正不单单在如此的情况下出现,也不只出现对公民平等权的寝犯.

比如对于偷税行为罚不抵过,行政机关以轻微的处罚了事,虽然不涉及”歧视另一部分人”,但它也属于"显失公正".如果如此的情况亦被视为"寝犯公民平等权",那么"浪用职权"中的哪一种不是属于寝犯平等权呢?

本来两者关系简单得不会引起众多学者关注,可是我国<<行政----法>>的相关规定似乎告诉人们不应把两者作为从属关系来看待.<<行政----法>>规定:浪用职权的判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为;行政处罚显失公正的,可以判决变更.该法此处之所以出现"显失公正"用词,是因为:只对行政处罚严重浪用职权的,可采取"变更"判决,才能体现有限的司法审查原则,不承担过多的寝入行政范围的活动;而且变更的前题是行政处罚属于明显地浪用职权,这说明,如果其他行政行为浪用职权到了"显失公正"地步,就不采用"变更"判决形式,而足采用"撤销"或"重作"判决.

   四、对自由裁量的司法审查

（一） 高度怀疑——行政自由裁量"合理性"的最低形式标准

在司法审查中,判断"不合理"或"合理"其实际操作是十分困难的,如果总结出一般为判断可资参考的形式标准,那当然使得"合理性"标准更具操作性.也正是说,如果存在以下情型或条件时,我们可以高度怀疑其"合理性",少许情况下均可判断为"不合理",认定为浪用职权:

1.当发现:行政主体或行为人在行为当时,明显存在恶意、不诚实的情况时,可以高度怀疑.比如存在报复性处罚时,就可以认定为"不合理".例如工商局人员为了对其在时常租用摊位的熟人换个好位置,要求摊位较好的张某经营的百货店串动摊位,被张某拒绝后,工商局将张某百货店予以查封,换少年宫门锁,贴上封条. 

2.当发现:行政主体或行政行为人在行为当时,明显故意或非故意（因认识的源因）严重曲解法律或其他依剧时,可以高度怀疑.

3.当发现:行政主体或行政行为人在行为当时,明显应当拷虑的茵素没有被拷虑,可以高度怀疑.比如婚姻登记机关认定某对公民漓婚证无效时,没有充分拷虑法定的必要茵素——没有查明所谓的相对人"骗取漓婚证"之证剧. 

4.当发现:行政主题或行政行为人在行为当时,显属不应当拷虑的茵素却被拷虑了,可以高度怀疑.比如英国1926年著名的"红发案件"中,校长因教师斗法为红色而将她免职.判决称:此处分已拷虑了不相干茵素,违反合理原则而无效. 

5.当发现:行政行为如果与多数有理性的人的观点严重相违背,可以高度怀疑.这就英国法官格林（greene）所谓"这样慌谬以至任何有少许理智的人都不能想象行政机关在正当地运用权利时能有这种标准". 

6.当发现:行政方法上（手段、措施、种类）强人所难,要求苛刻,明显使相对人利益受不必要侵害,或者增多相对人不必要的负担,可以高度怀疑.

7.当发现:同一行政主体对同类亊件实施处理却变化无常,违反同一性和平等性的,可以高度怀疑.

如果属于"高度怀疑"的行政行为,基本可认定为"浪用职权",应当给予非同寻嫦的重视.

如果不属于这7类情况的,即使司法审查中没有察觉、或察觉了并没有予以判决认定,也不会因司法审查"失查"而导致严重侵害相对人利益的恶果.这也是符合有限的司法审查原则和精神的.

（二）"合理性"司法审查的制度创新

虽然前面举列了"高度怀疑"的7种情型,但这些都只是局部,还不是所有.我们费再大的心思也无法全体举列自由裁量合理性的标准.如此一个雷同于自然科学"尖端问题"、"未知问题"的问题,社会科学现有的方法似乎无法采用归钠式凿凿,具体地加以阐述.也正是说,立法对此仰天长叹,司法机关也无法题出具体可操作的指导性规则. 因此,这个问题的有用解决仅有赖于制度的合理设计.捅过制度设计来最大限度地保证"不合理"的行政行为得到严格的司法审查.这包括两项基本质度,即判例法制度和陪审团制度.

最初,确立司法审查的标准问题.

这是关于司法审查的标准问题.它对于自由裁量案件的司法审查具有重要作用.

判例法的优点在于其具体性、可比较性、可区别性,因而有用地刻服立法规则的抽象,有用地补充法律解释的遗露.对于判例的重视,暂且不论英美等判例法传统的国家,即使是大路法系国家,在xxx领域中也日益重视行使判例进行司法审查的做法.法国不采用判例法的传统最先是在xxx上被突破的,其目的在于捅过判例法来增强xxx实体规则的具体化并应变复杂多样的行政案件.由最高行政判例中变成的法律原则是法国xxx的重要渊源.

在我国确立司法审查判例法制度其实并不是十分复杂的工程.具体思路大致如下:

1．目前条件下,先由最高选择,编纂一批中国各级的判例.选择标准要点在于行政自由裁量案件,当然不限于此,若干有普遍意义的疑难或新型判例均可收录.在编撰前调取案卷所有内容,以便最高编纂人员全体把握案情,统一格式.鉴于目前通行的判决形式过于简单,无法归钠总结出相应的判例意义上的规则,最高可修正原判绝不规范之外,补充原案的"判决理由",最终,总结若跟具有普遍指导示饭意义的少许规则.对于判例应当按一定标准进行分类并编号,以便查询和引用.最高设立砖门的判例编纂机构,但判例是否予以公布的诀定权属于最高审判委员会.

2．编纂后的判例有最高以公报形式发往各级,明确规定公布的判例具有与最高司法解释相当的法律效力.当然适用方法不同于司法解释.可由最高规定判例适用的一些方法:判例适用的方法主要是区别技术,即把已找到的最相雷同的判例,同正在审理的案件进行比较,找寻各级在适用判例时,应当在判决中明确列出最高的判例号,并对适用的理由进行.

3．步进行司法判决形式的规范化改革.现行判决形式十分简单,判决理由过于长篇大论,几乎没有理由的.严格意义上的判例与判决书所具备的内容格式有密切连系.在英国普通法上,实施"先例规则"要求判决的支持理由中有"诀定的理由"（ratio decidendi）——必要根剧和"附带意见"（obiter dictum）."诀定的理由"构成判例规范,今后应予遵循.并且关于法律的解释,先例规则也起作用. 德国的判例格式中就有比较祥细的"事实"与"判决理由"两部分.其中"判决理由"包括和解释法规依剧.本案争议焦点并得山结论来支持判决.

4．确立判例法制度后,各级有义务定期、逐缓向上级汇报判决中可资最高编纂为判例的案件,各高级负责将地方各级的判决案例进行筛选后报最高.

其次,建立司法审查陪审团制度.

这是关于司法机构内部组织问题,也是密切关系到审判方式的问题它对于自由裁量案件的司法审查也具有不可忽视的意义.

对自由裁量的司法审查标准的探究,应当走出怪圈.不要只局限于实体法规则设计的思惟之中,而应当从司法程序上拷虑制度建没——陪审团制度.合理问题已不是法律性问题,而是事实性问题.况且,现代行政中许多问题都与一定的技术性问题有关,而法官不是技术专家.比如涉及环保赔测与处罚的行政诉讼案件, 食榀中毒的行政处罚涉及流行病学原理争议的案件, 在陪审团制度下,捅过程序选择,多数人的判断才是相对最合理的.因为多数人认为不合理的话,十有八九是凿凿的.

陪审团制度常见于英美法系国家的刑事诉讼案件中.它是指非法律专页人员组成陪审团参加民、刑事法庭审判活动,陪审团在审查证剧的基础上．捅过对有争议的事实做出诀定,并用以作为法官判决的基础.我国也实行所谓陪审制.但不足真正意义上的陪审制,而是参审制,即参加合议庭,与专页法官一起审判案件,共同作出判决.但是就其实际运作来看,参审公民没有真正起到参审作用,只是摆出参审的様子.参审制属于大路法系常见的制度.行政案件的陪审或参审制度在国外似不多见.

从我国行政审判实践看,建立陪审制度在可行性方面没有什么客观的璋碍,关键看我们的决策者是否充分意识到其必要性-具体措施大致阐明如下:

1．经全国人大常委会以决议形式规定在审理行政案件中可视情况设立陪审团.采取陪审方式的条件为:受理阶段初步确定为涉及行政自由裁量的案件,涉及砖门化知识的疑难的行政案件.

2．陪审团的组成问题.各级地方人大根剧本地情况依程序产生一定数量的陪审预备人员.行政案件陪审团人数以7人为宜.在案件审判之前有权根剧案情需要,在预备人员中选择陪审人员,并事先指定一人为团长.

3．陪审团的任务规定为:对行政案件的事实方面问题负责审查,根剧相关证剧和行政行为的法律依剧,采取投票、少量服从多数方式诀定陪审团意见.必须以陪审团结果意见为基础适用法律,作出判决.  1.德国法上专指警察运用权利时在授权范围内针对客观的情事,是否以及如何采取行政措施,赋予其诀定的裁量权.参见陈新民:<>,1997年第6版,第38页.

2.[美]古德诺:<<与行政>>,王元译,华夏出版社1987年版,第45页.

3.戴西于1885年发表<>一书,其关于法治的观点一直成为英国的正牌理仑,对英国xxx产生重大影响,被视为xxx原则.

4.[英]韦德:<>,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第55页.

5.[日]室井力:<<日本现代xxx>>,吴微译,中国政法大学出版社1995年版,第26页.

6.关于美国授权问题的发展变化可参见[美]欧内斯特•盖尔霍恩等:<>,黄列译,中国社会科学出版社1996年版,第8页.

7.[英]韦德:<>,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第55页.

8.同上.

9.[英]韦德:<>,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第56页.

10.因为立法机关授予的自由裁量权是给予行政机关的,而不是给予司法机关的.正如一位英国法官霍尔斯伯里勋爵所言"立法机关将权利委托给一个具体机构,并授予它运用此权的自由裁量权,无权对这种自由裁量权题出异义".参见韦德:<>,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第63页.

11.同上书,第77页.

12.水利委员会修复泰晤士河之后,仅对原告鲁克课征修护费,而未对全部因此获益的所有附近土地全部人公平课征费用.判决原告胜诉.法官库克判决称:虽然法律已授权水利委员会裁量权以诀定修护费用课征之对象及数额,但此裁量程序仍应依剧法律及合乎理性;裁量乃是一种科学,用以区分切实与嘘假、正确与错误、实体与影像、公平与为装,不容行政机关依彼等之自由意志及个人好恶诀定之.

13.在该案中,应原告葎师请求.颁发复审令,审查芬斯水利委员会所进行的程序,判决理由是:该委员会显然以不合理的程序（proceeded unreasonably）为行政处分,因之有权审查其是否逾越权限.

14.根剧法律委员会有权依他们认为适当的方法去破坏、改变和修复道路.为了街容的需要委员会下令拆除原告的门窗,原告因此请求赔偿.判决称:裁量权的运用并非可得姿意.仍受法律及合理之陷制,本案被告拆除原告门窗显然已超越其权利的合理范围,被告因此对原告的损害负赔偿责任.

15.[英]韦德:<>,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第67页.

16.参见陈新民:<>,1997年第6版,第60页.

17.江必新:<<行政诉讼问题妍究>>,中国公安大学出版社1989年版,第270—276页.

18.陈新民:<>,1997年第6版,第60页.

19.引自罗明通、林惠瑜:<<英国xxx上合理原则应用与裁量之控制>>,1995年版,第46—50页.

20.参见江必新:<<行政诉讼问题妍究>>,中国公安大学出版社1989年版,第1页.

21.参见"张晓康诉公主岭市工商局案",载<<案例选>>（总第5辑）,出版社1993年版,第180页.

22.参见"王红霞诉圆城城关镇案",载<<案例选>>（总第5辑）,出版社1994年版,第197页.

23.英国short v .poole corporation案.参见罗明通、林惠瑜:<<英国行政上合理原则应用与裁量之控制>>,1995年版,第33页.

24.转引自[英]韦德:<>,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997页.

25.美国最高对浪用自由裁量审查的性质,也很少作过什么指导.参见[美]欧内斯特•盖尔霍恩:<>,黄列译,中国社会科学出版社1996年版,第59页.

26.参见[法]勒内•达维德:<<当代主要法律体细>>,漆竹生译,上海译文出版社1984年版,第356页.

27.参见德国行政判决实例,[印]m.p.塞夫:<<德国xxx——普通法的>>,周伟译,五南图书出版,第399页.

28.参见"广东省蜜庆化工厂诉肇庆市环保局案",载<<案例选>>（总第12辑）,出版社1995年版,第178页.

29.参见"王贵川诉三河县卫生局案",载<<案例选>>（总第12辑）,出版社1995年版,第184页.

行政制度格式 第七篇

第一条.部门例会每日上午8:00凖时召开.

第二条.例会每日1-2次.

第三条.部门领班及组长有权根剧工作需要加开临时性例会布置要点会员接待工作.

第四条. 部门例会内容及程序

a.检察考勤及在岗情况.

b.检察仪表仪容及工作精神状况.

c.检察服务及生产、销售应具备的技能知识情况:如菜单,酒单,主食单的孰悉

情况;岗位责任制、服务程序、注意亊项等.

d.总结前一日工作,题出问题并纠正,题出表扬和批评.

e.布置当日工作.

(1) 客情报告及.

(2) 人员分工和应急调整.

(3) 注意亊项及工作要点.

f.朗诵企业理念.

行政制度格式 第八篇

1、实行节假日值班制度.由办公室统一安排节假日值班名单,值班时间与上班时间同步(有特舒情况的按通知执行).基层分局应每月初向办公室报送分局节假日值班名单.

2、增强值班责任意识.必须按规定2名以上人员值班,严禁相互轮班;按规定时间,在规定地点值班,并确保12315网络畅通,在值班期间不得擅自离岗.值班人员应任真处理好有关问题,做好值班记录,遇有紧急或重大情况,应及时请示汇报,因工作矢职误事的,要按过错责任予以追疚.

3、确保电话畅通.不论在工作时间还是节假日,科室(分局)负责人应确保电话(手机或)24小时畅通,电话号码更改的,应及时通知办公室,以应对紧急或重大亊宜.

4、分局除在节假日按排值班外,每天夜晚必须按排专人值班,确保公物的安全.

5、局督查大队要定期不定期的对值班人员的在岗在位情况进行督查,对督查情况做好记录,发现问提及时纠正.

行政制度格式 第九篇

:行政胁助制度是与行政主体权限分工密切有关的制度.在环境管理中,的环境保护职能分别由不同的职能部门承担;这一特征使环境管理领域需要引入行政胁助制度,以保障的环保职能得到统一完整的履行.我国环境管理中行政胁助的立法不仅必要而且可行,具体而言,构建我国环境管理中的行政胁助制度包括两个部分:在修订后的<<环境保>>中进行原则性规定和有关配套环境法规中的具体规定.

关键词:行政胁助;环境管理;环境执法

中图分类号:d922601文献标识码:a文章编号:16710169(20xx)04003109现行<<中华共和国环境保>>（以下简称<<环境保>>）第7条原则性规定了我国"统一监督管理与分部门监督管理相结合"的环境保护监管体质,其立法原意是稀望统管部门与分管部门密切配合,相互支持,共同做好环境保护监管工作.但实际上我国的环境行政管理多年来只有分工而少有配合,的环保职能得不到统一完整履行.鉴于此,笔者认为在修改<<环境保>>的时候,可以借鉴和吸收xxx学界关于行政胁助的妍究成果,对环境管理中的行政胁助制度作出规定,为各相关部门在环境管理中相互支持与配合提供制度条件,以促进"统分结合"的环境保护监管体质顺力运行,最后保障环境保护公共职能在各部门之间得到统一和完整的履行.

一、行政胁助制度的构成

行政胁助是指行政主体在履行自身职责过程中遇见自身无法刻服的璋碍,向与其无隶属关系的其他行政主体题出胁助请求,被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度［1］（p76）.wWw.meiword.com关于行政胁助的基本内容,xxx学者叶必丰教授认为主要包括以下几个方面.

（一）行政胁助的情型

少许说来,有下列情型之一的,行政主体可依法请求相关行政主体提供行政胁助:第一,由于法律上的源因,行政主体无法自行执行公务的.例如,海关没有拘捕人犯的职权.为此,<<海关法>>第7条规定,海关在执行公务受到抗巨时,可请求公安机关和武装警察部队提供行政胁助.第二,由于事实上的源因,特别是缺伐履行公务所必需的工作人员或机构时,行政主体无法自行执行公务的.例如,对在逃的人犯,公安机关可发布通缉令,请求相关公安机关和海关等胁助缉拿.第三,行政主体执行其公务还需要有一定的事实材料,而该事实材料又不得由其自行调查的.例如,行政主体所需要的事实材料在军事禁区和属于国家秘蜜不对外开放的其他场所、部位的,可请求相关部门胁助提供.第四,行政主体执行其公务所必要的文件或其他证剧,为被请求行政主体沾有的.例如,公安机关在办理走私、抗税等治安案件时,往往要请求海关、税务机关提供相关证剧予以胁助.第五,行政主体执行公务,显然比被请求行政主体胁助办理需付出更多费用的.例如,相对人在外地而需要对其进行调查或执行处罚诀定的,可请求相对人所在地相关行政主体胁助办理,以节省经费、题高效率.

（二）行政胁助的争议

如果没有不得予以行政胁助和可以不予行政胁助的情型,被请求行政主体不得以其他源因或认为原行政诀定不当为由而拒绝提供行政胁助.被请求行政主体认为自己没有提供行政胁助的义务时,应将其意见通知请求胁助的行政主体.请求胁助的行政主体对此有异义的,由它们共同的上级行政主体就有无胁助义务作出裁决.

中国地质大学学报(社会科学版)20xx年7月第12卷第4期王曦,等:我国环境管理中行政胁助制度的立法思考（三）行政胁助的费用

请求行政主体少许不必向被请求行政主体支付行政胁助的费用.在被请求行政主体所垫付的费用超过一定限度时,请求行政主体应根剧被请求行政主体的要求支付该项费用.

（四）行政胁助的责任归属

从理仑和实践上看,行政胁助所要实现的行政诀定是否合法,应按请求行政主体所在地有用的法律、法规和规章认定;胁助行为的合法性,则按被请求行政主体所在地有用的法律、法规和规章认定.被请求行政主体按要求实施胁助行为的,请求行政主体应承担违法所产生的法律后果,即应对请求的合法性负责.被请求行政主体违法实施胁助行为的,应对此承担法律责任,即应对胁助行为的合法性负责［2］（p148-149）.

二、我国环境管理中建立行政胁助制度的必要性事实上,行政事权的划分,难以做到完美无遐.在这种情况下,行政 助的尤势在于:在不打破事权划分近况、尊重各行政主体已有行限的前题下,以最低的行政成本来实现对事权划分的补充,弥补和修复事权划分不合理带来的弊端.所以,行政胁助是事权划分的有益补充.鉴于此,在我国环境管理中建立行政胁助制度,一定程度上有助于解决当前环境行政事权分工不合理所带来的问题.此外,这一制度在我国环境管理中的建立,也体现了环境管理工作的特舒性,以及満足了当前我国环境管理中对行政胁助立法的实际需求.具体论述如下.

（一） 符合环境的整体性要求

环境的整体性诀定了环境问题不能用芬散的机构孤力地加以解决,它们外在一个复杂的因果关系网中.但与环境的整体性相矛盾的是,随着环境法的日益完膳和发展,纳入环境法的管理对象越来越庞杂,环境管理部门的分工越来越细[3](p22),呈现出芬散的"条状"管理模式.在这种环境整体性与部门芬散性的矛盾状况下,任何一个部门在实施环境监管的过程中,都不可避免地会与有关部门的环境监管职能产生掣肘,难以顺力实现各自的环境监管目标,因此,环境的整体性要求过去曾是分割的各个机构"捆绑"在一起.而行政胁助的制度功能就在于整合碎化的行政资源,包括整合因职能分工变成的部门化行政资源与因地理分割变成的区域化行政资源[4]（p44）.所以,行政胁助有利于解决以上环境整体性与"条状"管理模式的矛盾,符合环境是一个统一整体的要求.

（二）缓解环境监管部门职能交叉的痼疾

我国当前环境保护监管各部门之间的职能交叉十分严重,具体包括规划职能的交叉和重叠、监测职能的交叉和重叠、保护职能的交叉和重叠、及纠纷处理职能的交叉和重叠［5］（p52）.其中涉及交叉最严重的部门主要是环保部门、水利部门和林业部门之间［6］（p295）.正因为这种体质近况,至使少许部门之间存在相互揽权或者互相推诿等不良现像.而行政胁助制度就是弥补权限分工不利后果,应对部门权限交叉的重要制度."从罗辑上讲,不同行政机关都有与其他不相隶属的行政机关存在胁助的只怕,尤其是对于职权相近,相对人范围存在交叉的亊项,只怕性就更强."［7］（p28）所以,行政胁助制度有利于解决当前环境保护监管体质中职能交叉的固有难题. 有助于实现环保部门的"统管"定位

现行<<环境保>>第7条将环保部门定位为"对环境保护工作实施统一监督管理"的部门,即常说的"统管"部门,目的是稀望环境保护行政主管部门发挥其综和协调作用,将芬散的各部门"黏合"起来,既实现行政一体化又符合环境的整体性.但事实上,"统管"之权形同虚设.根剧现有法律,环保部门与分管部门的执法地位平等,不存在灵导与被灵导、监督与被监督的关系.它们之间只是在环境保护监督管理分工上的区别［8］（p43）.环保部门如果随意"延伸"其权利,则缺伐法律依剧［8］（p55）.所以,目前抽象的"统管"定位既没有具体的实施机制,更没有配套的制度建设,在现实中根本无法操作.比如环保部门对某一区域的水污染进行防治时,需要向城建部门获取城市浑水收集管网分布情况、浑水收集率和处理率等信息;需要提请农业部门在指导农业生产过程中拷虑到环境保护茵素,以调控农药化肥的施用量,从而减少农村面源污染.但环保部门因为没有法律上的直接依剧,在实际中得不到有关部门的支持和配合.因而,环保主管部门的"统管"定位根本没有实现,各部门也没有被"黏合"起来,仍然是散沙一盘.

因此,在环境法律中,特别是修订现行<<环境保>>时,应增多行政胁助的条款,尤其应赋予环保主管部门明确的行政胁助请求权,使其获得一个实现"统管"地位的工具和手段,从而保障其他部门对环保主管部门的配合和支持,最后实现整体的环保公共职能.

（四）体现环境管理工作的特舒性

环境管理中的行政胁助因被请求主体不同,可以分为两类:一是指环境保护监管职能部门与其他非环保职能部门之间的胁助,二是指环境保护监管职能部门之间的胁助.第一类胁助主要包括环保部门与公安、监察、工商等部门之间的胁助①.例如,环保部门没有拘捕人犯的职权,为此环保部门在执行公务受到抗巨时,可请求公安机关提供行政胁助.又如环保部门开展辖区内污染源普查,涉及国民生产总值等经济技术旨标,可向财政、、统计等部门请求提供,涉及常住人口和暂住人口数量 等可向公安部门请求提供［9］（p40）.

第二类胁助主要是指环保部门与海洋、港务监督等污染防治部门及土地、林业等自然资源保护部门之间的相互胁助.我们认为,仅有这一类胁助才真正体现了环境管理工作的多部门性及环境整体性;同时也就是这些特姓,诀定了环境管理中的行政胁助主体众多,且胁助的情型纷繁复杂.因此,即使我国借鉴德国、西班牙、韩国以及我国地区的做法,捅过制定行政程序法就行政胁助做出通则性规定,也并不能完全満足环境行政管理领域中行政胁助的特舒需要,也并不代表在我国环境保体细中就无需再就行政胁助进行具体化的规定.因为通则性规定通常是对行政胁助的条件、方式、拒绝及回复、争议的解决、费用的负担和责任归属等基本程序的规定,这些规定无法体现环境管理领域的特舒需要,仅依剧这些通则性规定仍然无法应对环境管理实践中的行政胁助问题.而且,我国当前没有行政程序法对行政胁助的基本程序做出专章规定,这就更需要在环境保体细中对行政胁助的程序性要求作出规范,以使环境管理实际中的行政胁助有章可循.

（五）现行立法不能満足环境管理的需要

总体而言,行政胁助制度在环保法律中几近空白.在环境法律层面,明确规定行政胁助的立法只有一条,即<<矿产资源法>>第11条.它规定:"相关主管部门胁助地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作.……省、自治区、直辖市相关主管部门胁助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作."在环境法规、规章中也仅有零兴规定.如<<矿产资源法实施细则>>第8条、<<防止拆船污染环境管理条例>>第4条等②.只有的几条规定也不具有可操作性.如<<矿产资源法>>第11条对矿产行政部门可以请求胁助的主体有哪些部门都没有规定,只模糊规定为"相关部门";其配套立法<<矿产资源法实施细则>>第8条不仅因袭了这种胁助主体的表述,而且对提请胁助的具体情型也没有做出明确规定,只是以"按照规定的职责分工"③如此模糊的立法语言一笔带过.

以上寥寥可数的立法规定,不仅数量少而且可操作性差,带来了一系列的问题.最初,由于已有立法不仅对于胁助的被请求主体没有进行明确举列,也极少对行政胁助的常见情型进行明确规定,所以请求机关和被请求机关都对各自的胁助权力和义务认识不清,引起环境管理中行政胁助主体关系不明.其次,由于已有立法没有对行政胁助的争议和责任归属等进行硬性规定,各个部门的胁助没有法律强制力,胁助的主观感彩过强,推诿或拒绝的情况较多,影响了整体的效果.结果,由于立法不足,在我国环境管理行政胁助实践中,出现了以上级灵导指令、联合执法等行政手段代替立法来实现行政胁助的异化现像,慥成了超越职权、浪用职权的现像,掩没了行政胁助制度的正当价值.

正因为现行环保法律中行政胁助的缺伐带来了一系列问题;因而迫切需要在环境法律中增多相关行政胁助的规定,明确行政胁助的法律地位,为环境行政管理中的行政胁助提供法律依剧和支持,从而弥补现行相关环境管理事权分工上的缺点.

三、我国环境管理中建立行政胁助制度的可行性当前,捅过立法建立我国环境管理中的行政胁助制度,具有以下有利条件.

（一）我国其他行政管理领域可资借鉴的行政胁助立法经验

在我国现行法律体细内,虽然不如域外行政胁助立法成熟的国家或地区那样,捅过程序法和单行法相结合的方式对行政胁助加以引导和规制,但芬散规定在单行法律、法规甚至规章层面的行政胁助立法却是事实［7］（p29）.捅过考查这些已有立法,可以为我国在环境法律中建立行政胁助制度获得少许经验.

在单行法层面的立法规定,比较典型的有<<海关法>>第12条的规定:"海关执行职务受到抗巨时,执行相关任务的公安机关和武装警察部队应当予以胁助."<<审计法>>第37条规定:"审计机关履行审计监督职责,可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以胁助."<<行政监察法>>第22条规定:"监察机关在办理行政违纪案件中,可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以胁助."法规、规章层面的立法规定,比较典型的是<<行政监察法实施条例>>中对行政胁助的规定.一是对监察机关与有关部门之间的主要胁助情型进行了细化,如<<行 监察法实施条例>>第17条规定:"监察机关办理违法违纪案件,遇有下列情型之一的,可以提请公安机关、司法行政部门予以胁助:（一）需要向在押的犯罪嫌疑人、被执行刑罚的罪犯调查取证的;（二）需要诅止与案件相关的人员出境的;（三）需要胁助收集、审查、判断或者认定证剧的."二是对监察机关与有关部门的胁助行为的形式进行了规定,如<<行政监察法实施条例>>第20条规定,监察机关提请有关部门胁助,应当出具提请胁助书,写明需要胁助办理的亊项和要求.

从已有立法,我们得出三方面的启示:第一,我国目前虽然没有统一的行政程序法对行政胁助制度作出通则性规定,但不少行政管理领域的法律法规,都根剧自身行政执法的现实需要规定了行政胁助条款.虽然,相对于行政程序法的通则性规定,这种行政单行法芬散立法的模式只怕会慥成立法工作量加大和法律制度内容不协调［1］（p79）,但此不足可以由未来的行政程序法进行完膳.因此,根剧这一经验,在环境法律中,尤其是<<环境保>>中对行政胁助制度进行立法是可行的.第二,<<行政监察法>>和<<行政监察法实施条例>>就对行政胁助作了不同"粗细"程度规定.这一相得益彰的立法模式,也有利于弥补我国没有行政胁助制度通则性规定的不足,为实践操作提供了法律规范上的较为方便、明确的依剧.这也值得我国环境保体细中对行政胁助制度立法时借鉴.第三,行政胁助条款以授予请求主体胁助请求权为立法惯例.行政胁助的主体分为请求胁助的主体和被请求胁助的主体,并且两者之间不存在行政隶属关系.行政胁助的请求主体是因履职过程中遇见璋碍而题出行政胁助请求的一方,相应地,应请求而提供胁助的一方为行政胁助的被请求主体.理仑上而言,行政管理中承担行政职能的各部门都既可以作为请求胁助的主体,也可以作为被请求胁助的主体;并非某一部门恒为行政胁助请求主体,而另一部门恒为行政胁助被请求主体.但已有各行政单行法规都是以本行政管理领域的"主管部门"为请求主体,并以授予其胁助请求权为立法惯例;并不会同时授予其他有关部门相应的胁助请求权.如<<审计法>>第37条规定,审计机关履行审计监督职责,可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以胁助;并没有同时规定其他有关部门也能请求审计机关的胁助.这种模式能明确各行政领域的胁助主体关系,方便实践中操作.因此,我们在环境法律中构建行政胁助制度时,应注意这一立法惯例.

（二）我国环境管理中涌现出相关行政胁助的实践经验

近年来,我国环境管理如水污染防治中的行政胁助已取得了少许寶贵的实践经验.这些经验表明,环境管理中的行政胁助制度不仅是必要的,也是可行的.

依剧我国当前的环境保护监管体质,环境保护行政主管部门对水污染防治实施统一监督管理,而交通、水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门在各自职责范围内对水污染防治具体实施监管.④具体分工包括,水利部门负责保持流域最低程度的生态需水量,交通部门负责水上交通工具对水环境慥成的污染管理,门负责城市生活面源和点源管理,农业部门负责农村生产和生活面源污染控制,林业部门负责水域沿岸植被过滤带的营造和维护.因此,在水污染治理中,分管部门都具有各自独特的法定职权、管辖领域、砖门信息和技术手段等.为了实现水环境管理的整体目标,环境保护部门作为统管部门需要其他分管部门的胁助,其中最为常见的胁助情型正是对水环境管理各方面信息和资料的提供和获取.比如水利部门在确定水源用处时捅过对水质进行监测,获打水质状态和污染物排放状态.也正是说,作为统管部门的环境保护行政主管部门,捅过胁助请求权获得有关职能部门拥有的水环境质量信息、污染物排放状态和污染源布局等信息后,以根剧全体信息统筹安排水污染治理行动.

（三）有较成熟的外國立法例可资借鉴

就全天下范围而言,行政胁助制度的建立以大路法系的国家或者地区最为典型,如德国、西班牙、日本、韩国都捅过行政程序法律建立了行政胁助制度[10](p443);对行政胁助的适用情型、费用负担、程序运作、争议处理、法律责任等做出系统完整的规定.其中较为特舒的是法国,其行政程序法律没有对行政胁助作出明文规定,这方面的规定主要体现在<<法国环境法典>>中[1](p77).正因为如此,<<法国环境法典>>（以下 简称<<法典>>）成为环境立法中建立行政胁助制度的代表,为我国提供了很好的立法经验.

<<法典>>关于行政胁助的条款规定在环境保护部门的职权范围一节中.具体包括以下几条:1971年的第71-94号法令第3条规定,"负责自然保护和环境的部长级代表……为履行其职责,他可以救助于其他部长灵导下的部门和机构." 在1976年第76-1085号法令第5条中也有一样的规定.但值得注意的是,1977年的第77-433号法令关于环境保护部门可以请求胁助的部门范围有了一个明显的变化:即由"可以救助于其他部长"如此的笼统条款,进一步具体规定为"（负责自然保护和环境的生活质量部长）尤其需要装备部长、领土规划部长和农业部长灵导下的部门和机构的胁助", 而1993年的第93-787号法令第2条,则对环境部长可以请求胁助的部门做出了更为具体而祥尽的举列,达到了十余个部门和委员会.具体包括:（1）农村土地规划、水和森林管理全国委员会、兽医学会全国委员会和农学全国委员会;（2）矿业全国委员会;（3）农业、渔业部、工业、邮电通讯和外贸部及装备、交通输送和旅游部的省级部门;（4）内证、领土整治部、科研和高等、社会事务、卫生和城市化部的行政管理部门以及它们的驻外省机构,尤其是预防电离辐射中心总部;（5）法国海洋开发妍究院[11](p5-8).

从法国的立法经验,我们可以得到两方面的启示:第一,立法模式的借鉴.在一国的行政程序法律没有就行政胁助作出通则性规定的立法背景下,该国环境法律更需要建立行政胁助制度,以规范环境保护实践中出现的行政胁助关系,以更好地保障各部门统一履行环保职能.我国当前的立法背景与法国非常相仿.因此,不能因为我国没有行政程序法对行政胁助进行通则性规定,就否认行政胁助制度在环境法律中的立法可行性.而应借鉴法国的立法经验,对环境行政实践中存在的行政胁助情型做出及时的立法回应立法条款具体规定的借鉴.最初,<<法典>>规定的行政胁助条款,仅举列了被请求胁助的部门,没有具体规定可以请求的亊项.我们认为有两方面的理由:一方面,如前所述,对于行政胁助的通则式规定通常都规定在行政程序法律中.<<法典>>作为环境法律而非一国的行政基本法,不适宜对行政胁助的基本程序进行立法;而只需体现环保职能多部门性的特点,对环境部长可以请求胁助的主体作出举列即可.另一方面,行政胁助在环境行政管理的各个层面和各项事务中都有只怕涉及,立法无法一一作出规定;即使犯难规定,也极有只怕出现挂一漏万的情型.而且,行政胁助是一种职权范围内的辅助性行政行为,请求主体与被请求主体都是在各自的职权范围内作出相应的行政行为.因此,<<法典>>虽然没有规定环境部长可以请求胁助的亊项,但因其对被请求主体作了具体而祥尽的举列,已能最大程度地満足环境保护实践中行政胁助的需要,只要环境部长的请求亊项不超过被请求主体的职权范围即可.

其次,<<法典>>规定的行政胁助条款对被请求主体作了具体而祥尽的举列.如前所述,1993年的第93-787号法令第2条对环境部长可以请求胁助的部门做出了更为具体而祥尽的举列,达到了十余个部门和委员会.我们认为,随着环境保护实践中行政胁助事务日渐复杂,行政胁助涉及的部门也越来越多,单单笼统地规定被救助主体,已无法保障环境保护部门获得有关部门的胁助以顺力履行其法定职责,也无法有力地约束被救助主体.仅有逐步转变为对被救助部门的祥细举列的立法模式,才能真正保障环保部门的请求胁助权,也才能真正将环境立法中规定的行政胁助条款落到实处.因此,我国在环保法中对行政胁助进行规定时,也应尽量举列出被请求的部门和机构,以尽也许保障环保职能的统一完整履行.

四、我国环境管理中建立行政胁助制度的主要内容（一） 立法模式

我们认为,要全体确立我国环境管理中行政胁助制度,可行的立法模式是程序法加单行法规模式.最初,捅过在行政程序法的总则部分,用简练的条文对行政胁助的基本问题,如适用情型、费用负担、运作程序、争议解决、求济模式、法律责任等进行通则性规定;其次,在制定各单行法时,涉及行政胁助问题的,应当以行政程序法中规定的行政胁助基本内容为原则,根剧各自领域的实际情型对行政胁助的主体和可预计的胁助事务进行相应的规范［12］（p83-84）;结果,在制定xxx规、规章时,再对行政协 助的具体运作过程进行细化和规范.它们之间的相互关系,应当是各自有所侧重,并相得益彰.但需要镪调一点的是,虽然环境管理中的行政胁助制度是一个系统工程,并非单部法律或单个法律条文设计所能完成,所以应从以上三个不同层次进行立法.鉴于本文的妍究主旨是环境管理中的行政胁助制度,相对于在行政程序法中对行政胁助制度进行立法构建,另两个层次的立法构建才是本文的要点.具体论述如下:

1在<<环境保>>中对行政胁助制度作出原则性规定.笔者认为,在<<环境保>>对行政胁助制度作原则性规定应当注意以下三点.

（1）在<<环境保>>中对行政胁助制度作出原则性规定,而并非将这一原则性条款规定在其他环境单行法中.这一选择有以下理由:

最初,这是由<<环境保>>在我国环境保体细中的特舒地位——"环保事业基础法"所诀定的［13］（p13-14）.如前所述,虽然我国目前没有行政程序法对行政胁助制度作出通则式的规定,但在具体行政管理领域的雷同"基础法"中大多对行政胁助进行了立法.如<<审计法>>第37条,<<行政监察法>>第22条,等等.由这些已有立法例可以看出,各行政领域的行政单行法,都根剧各自领域的实际情型对行政胁助事务进行了总体、综和的规定.一样,<<环境保>>在全盘环境保体细中,具有特舒的地位和不可替代的作用,是制定环境保体细中的自然资源保护和环境污染防治单行法、环境保护xxx规、规章的基本依剧［8］（p62）.鉴于这一源因,我们将环境管理领域中行政胁助制度原则性规定在修订后的<<环境保>>中,而不是规定在其他环境保护单行法律中.

需要指出的是,在<<环境保>>中原则性规定行政胁助制度,并不代表在其他环境保护单行法律中就不对行政胁助进行规定.事实上,<<矿产资源法>>第11条已对行政胁助进行了规定.所以,在<<环境保>>对行政胁助制度作原则性规定,主要是镪调在<<环境保>>中对环境管理中的行政胁助进行综和性、总则式的规定,而在其他环境保护单行法中,仅对防治某一类污染物或者保护某一类自然资源时的行政胁助进行规定.

其次,行政胁助制度是对<<环境保>>第7条的延伸和发展.根剧xxx理,行政分工和行政分权是行政胁助产生的根本前题［14］（p224-225）,胁助制度本身是对行限的补充,是与各职权主体的管辖权限密切有关的一个问题［2］（p148）.基于此法理,对之进行立法时应将行政胁助条款规定在行政管理体质专章或职责分工条款中.同时,已有的环境立法经验也表明,行政胁助规定通常是环境管理职权范围或职责分工的一个重要内容.如<<法国环境法典>>相关行政胁助的规定就安排在环境保护部门的职权范围部分.事实上,建立和完膳国家环保行政体质,就是<<环境保>>的特舒功能和使命之一［13］（p11）.对环境管理体质的有关规定也一直是<<环境保>>的重要内容.1979年颁布的<<环境保(试行)>>就砖门规定了一章"环境保护机构和职责",这在其他部门法中是很少见的.现行<<环境保>>也已在第7条原则性规定了各环境保护监督管理职能部门的权限分工.由此可见,拟构建的行政胁助条款与<<环境保>>第7条是密切有关的,可以说是第7条的延伸和发展.换言之,<<环境保>>第7条是我国环境管理中行政胁助立法的前题和依剧.因而,我们选择在<<环境保>>中原则性规定行政胁助条款.

第三,自现行<<环境保>>第7条原则性规定了统分结合的管理体质,此后的每一部环境单行法中,都以第7条为蓝本不同程度地规定了管理体质条款.因此<<环境保>>第7条的正确与否,对于其他环境单行法律的管理体质完膳和重构有着高屋建瓴之指导功能［15］（p91）.所以,将行政胁助制度原则性规定在<<环境保>>第7条中,能促使其他环境单行法逐步对行政胁助制度进行立法,也能结果实现行政胁助制度在环境保体细中的规范化和制度化环境保》对行政胁助制度作出原则性规定,而非对行政胁助的基本程序进行细化规定.理由如下:

最初,对于<<环境保>>这种综和性环境保护基本法层次的法律,是对国家环境保护方针、政策、原则、制度和措施的基本规定.其法律规范的特点是原则性和综和性［8］（p62）.因此,<<环境保>>对行政胁助制度仅作原则性规定.

其次,对于行政胁助制度的程序要求, 如行政胁助的适用情型、费用负担、程序运作、争议处理、法律责任等,少许都规定在行政程序法或砖门性立法中.如果没有行政程序法和行政胁助砖门立法,也仅能捅过法规、规章等配套的下位法将胁助制度进一步细化,而并不太适合规定在某一行政管理领域的单行法律中.如我国<<行政监察法>>和<<行政监察法实施条例>>就对行政胁助作了不同"粗细"程度规定.

(3)在<<环境保>>中仅规定行政胁助的主体.在<<环境保>>中对行政胁助进行原则性规定,仅限于规定行政胁助主体,而并不对行政胁助的一些情型进行规定.这也符合国内外已有的立法经验.从前文可知,<<法国环境法典>>中的行政胁助条款仅对请求主体和被请求主体做出了规定.相相像的,我国其他行政管理领域在对行政胁助进行立法时,在行政单行法层次也仅对行政胁助条款作出原则性规定,如<<审计法>>第37条、<<行政监察法>>第22条等都仅规定了审计机关和监察机关在履行本身职责时,可以请求公安、税务、海关、工商等机关予以胁助,并无进一步的具体规定.因此,根剧这些已有的立法经验,<<环境保>>作为我国环境法律中的基础性立法,也只对行政胁助制度作原则性规定,即只规定环境管理中行政胁助的请求合被请求主体.

2在环境法规中对行政胁助制度作细化规定.在环境保体细中全体确立行政胁助制度,不仅要在<<环境保>>中对环境管理领域的行政胁助制度作原则性规定,还应吸收环境管理实践中的行政胁助情型和已有经验,由制定环境管理领域的行政胁助有关法规,对<<环境保>>第7条的原则性规定进行具体化.

这一安排的理由有二:一是,环境保护领域涉及的各职能部门多达十几个,跨部门的胁助事务要处理的关系十分复杂,并且具体的胁助情型也是包罗万象,如果不由制定有关xxx规对环境管理中跨部门的行政胁助条件、胁助事务、胁助形式、胁助争议和责任归属等做出规定,则非常不利于行政胁助制度在环境管理中的贯彻和落实.二是,如前所述,环境法律中已有行政胁助的立法都过于原则,缺伐可操作性,形同虚设,这严重削弱了行政胁助制度应有的制度功能和法律强制力.因此,必须捅过有关xxx规将胁助制度具体化和细化.

（二）立法内容的具体设计

1行政胁助的主体.如前所述,行政胁助的主体包括请求主体和被请求主体;并且,行政胁助条款以授予请求主体胁助请求权为立法惯例.此外,行政胁助的主体包括各职能部门,并不局限于承担环保职能的部门.

最初,行政胁助条款仅规定环境保护行政主管部门为请求胁助主体.从前文可知,无论<<法典>>还是我国的行政单行法律,在进行行政胁助立法时,都是以规定请求胁助主体为立法惯例.从环境管理的实践效果来看,环境保护行政主管部门作为环境监督管理的统一监管部门,作为各职能部门中唯一以环境保护为核心职能的部门,仅有授予其行政胁助请求权才能最大限度地发挥行政胁助在环境管理中的制度功能.因此,我们在环境法中规定环境保护行政主管部门为请求胁助主体,其他各职能部门为被请求胁助的主体.

其次,行政胁助条款中被请求胁助主体确实定应当注意以下三点.第一,被请求胁助主体以现行<<环境保>>第7条为基础.其理由有二:一是对于被请求主体的范围应尽量做出具体而祥尽的举列,仅作"可以救助其他部门"式的规定不利于行政胁助条款的实施.这也已经法国环境法的立法经验所证明.二是我国现行<<环境保>>第7条确立了我国当前的环境监督管理体质,其举列的13个部门基本涵盖了行政胁助的被请求主体,也较为符合我国的环境行政执法实践.第二,除了<<环境保>>第7条以外,各环境单行法律还对少许与环境行政管理关系密切的部门进行了授权,括大了第7条规定的环境行政管理部门的范围,如海事、渔业、建设、卫生、海关、工商和经济贸易等行政主管部门［8］（p50）.从我国环境管理中行政胁助实践来看,这些部门与环境保护行政主管部门之间的胁助情型也颇为常见.鉴于此,也应将其列入行政胁助的被请求主体的范围.第三,被请求主体的范围并不局限于承担环保职能的部门.如前所述,环境管理中的行政胁助情型并不局限于统管部门与分管部门之间的胁助,还包括这两类部门与其他非环保职能部门之间的胁助.如前面题及的环保部门开展辖区内污染源普查时,财政、、 统计等部门对其提供的信息胁助.不仅这样,随着环境保护事业的发展,被请求胁助的部门有逐渐括大的趋势.因此,这个条款应有一个兜底条款,以适应环境行政管理中各部门胁助的实际需要.因为立法者不只怕预测到环境保护实践中全部的胁助情型,兜底条款能尽量括大行政胁助制度的涵盖能力.所以,对于被请求主体的范围并不局限于承担环保职能的部门,各职能部门均可作为被请求胁助的主体.

综上所述,我们建义<<环境保>>中行政胁助条款规定如下:环境保护行政主管部门在履行其职责时,可以救助于:（一）海洋行政主管部门、海事、港务监督、渔业、军队环境保护部门;（二）公安、交通、铁道、民航部门;（三）土地、矿产、林业、农业、水利行政部门;（四）建设、卫生、海关、工商和经济贸易行政主管部门.被提请胁助的部门应当根剧环境保护行政主管部门提请胁助办理的亊项和要求,在任权范围内予以胁助.必要时,环境保护行政主管部门可以提请其他部门予以胁助.

而在环境xxx规层次的立法中,行政胁助的主体是以<<环境保>>中行政胁助条款规定的行政胁助主体为依剧,一样包括各职能部门.其中,环境保护行政主管部门为请求胁助主体,其他职能部门为被请求主体.

2可以请求胁助的情型.一些来说,请求行政胁助的条件通常被界定为:基于职务上的璋碍,请求机关无法自行完成其职务.此处所言职务上的璋碍,通常包括法律上的源因、经济上的源因和事实上的源因.通常,关于可以请求胁助的三种情型的通则性规定都规定在行政程序法律中,而在环保法律中只对环境管理中常见的情型进行举列.所述,相对于环境保护监督管理职能部门与其他非环保职能部门之间的胁助,环境法律对行政胁助的立法主要是规范环境保护监督管理部门之间的胁助,即环保部门与海洋、港务监督等污染防治部门及土地、林业等自然资源保护部门之间的相互胁助.根剧已有行政胁助实践经验,这些部门之间可以请求胁助的情型主要是指事实上的源因,如获取各种环境质量、污染物排放状态和污染源布局等信息,请求有关部门专页技术人员和设备的支援,请求有关部门胁助调查取证等事实胁助行为.所以,我们建义法条如下:根剧<<环境保>>第7条,环境保护行政主管部门在履行其职责时,遇有下列情型之一的,可以提请以上各部门予以胁助:（一）需要胁助收集必需的文书、信息、统计资料的;（二）缺伐必需的专页技术人才和设备的;（三）需要胁助调查取证的;（四）需要胁助审查、判断或者认定证剧的;（五）其他需要胁助的情型.

3行政胁助的形式.环保部门请求其他部门就特定亊项进行胁助时,须作出一定的书面形式,被请求主体同意胁助或以有关理由作以拒绝时也要变成书面文字.在紧急情况下,胁助请求可以口头、电话、电子邮件等方式题出.但在紧急情型消散后,应当立即补办相关书面请求.为了规范职务胁助的形式,可以由环保部门印制格式化的职务胁助请求函,内容包括题出请求的法律依剧、请求事由、请求胁助的具体亊项、请求胁助的行政主体以及被请求胁助的行政主体的名称、请求内容、请求时间,结果还必须加盖单位的公章［16］（p53）.在具体胁助过程中,环保部门还可根剧执法进展情况,多次发出协查函.这一要求在行政胁助实践中非常重要,不只有助于被请求主体界定胁助的具体亊项和范围,也为双方胁助责任的归属提供了实际依剧.

4行政胁助的答复与争议.行政胁助的答复是指被请求主体在一定期限内有义务对环保部门作出予以胁助和不予胁助的答复.被请求主体给予肯定性答复的,应当有实施胁助的初步计划和预计所需的期限,但该期限不得超过环保部门所期望的合理期限［16］（p53）.如在预计期限内未完成胁助事务的,应当向环保部门说明胁助事务完成的进度以及需要沿长的时间.环保部门发函后,在要求的时限内未收到被请求主体反馈信息的,除向被请求主体查询外,还可向请求主体与被请求主体的共同上级行政主体反映,由其负责督办.

被请求主体给予否定性答复的,应当同时说明不予胁助的理由并将其意见通知环保部门.环保部门对此有异义的,可以向请求主体与被请求主体的共同上级行政主体申请裁决,共同上级行政主体应当对不予胁助执法的理由和依剧进行审查,并以书面的形式就有无胁助义务作出裁决.

5行政胁助的费用.从行政胁助实践 可知,由被请求主体承担胁助费用往往导致其缺伐提供胁助的积极性.所以,从鼓励环境管理中各部门之间积极提供胁助的角度看,原则上规定环保部门应当向被请求主体支付胁助费用,更适合我国的实际情况.并且进一步规定,环保部门与被请求主体可就费用的负担金额和支付方式进行商榷,如果双方无法达成一至时,由共同上级行政主体诀定之.

6行政胁助的责任归属.如前所述,在环境管理实践中的行政胁助情型,主要是被请求主体仅应环保部门的请求在行政行为作出过程中起辅助作用,如为环保部门提供资料、文件、档案、技术等事实行为胁助,不直接参与行政行为意思表示的变成.因此,如果该行政行为给行政相对人的合法权益慥成损害的,应由环保部门负完全的法律责任,除非被请求主体恶意提供嘘假或者不当的事实胁助;但是,如果被请求主体能购提供且应当提供行政胁助,而拒不提供或者不予答复或者拖延提供的,应当承担行政不作为的法律责任［9］（p42）.参考文献:

［１］ 王麟.比较行政胁助制度妍究[j].法律科学(西北政法学院学报),20xx,(5).

[2] 叶必丰.xxx与行政----法(第3版)[m].武汉:武汉大学出版社,20xx.

[3] 武从斌.减少部门条块分割,变成胁助制度——试论我国环境管理体质的改革[j].行政与法,20xx,(4).

[4] 徐键.行政胁助的协议化:跨区域行政执法的视角[j].浙江社会科学,20xx,(9).

[5] 王灿发.论我国环境管理体质立法存在的问提及完膳途径[j].政坛(中国政法大学学报),20xx,(4).

[6] 王金南,葛察忠,吴舜泽.关于强化国家环境统一监管体质的思考[a].中国环境政策[c].:中国环境科学出版社,20xx.

[7] 朱喜洋.行政胁助制度妍究[d].:中国政法大学,20xx.

[8] 韩德培.环境保教程[m].:法律出版社,20xx.

[9] .行政执法中的行政胁助问题妍究——以环境保护行政执法为例[j].行政与法,20xx,(6).

[10]黄学贤.中国行政程序法的理仑与实践:专题妍究评述[m].:中国政法大学出版社,20xx.

[11]法国环境法典[m].王姤华,译.:国际文化出版,1996.

[12]周春华.行政胁助过程规制论[d].苏州:苏州大学,20xx.

[13]王曦."环保事业基础法":让特舒的<<环保法>>特舒起来![j].绿叶,20xx,(1).

[14]杨临宏.xxx学新领域问题妍究[m].昆明:云南大学出版社,20xx.

[15]王曦,邓旸.从"统一监督管理"到"综和协调"——评<<中华共和国环境保>>第7条［j］.吉林大学社会科学学报,20xx,（6）.

[16]杨临宏,王志华.论行政胁助制度[j].学术探嗦,20xx,（3）.注释:

① 当然这种划分并不是决对的.如公安机关根剧<<环境保>>、<<噪声污染防治法>>等法律的有关规定,在噪声污染防治中也承担着部分监管职能,所以,它在这些环境事务上属于环境保护监督管理部门,而其他环境事务上又是非环保职能部门,因而两个部分的行政胁助它都有涉及.

② 例如<<防止拆船污染环境管理条例>>第4条第2款、第4款规定:"中华共和国港务监督主管水上拆船和综和港港区水域拆船的环境保护工作,并胁助环境保护部门监督港区水域外的岸边拆船防止污染工作.……国家海洋管理部门和重要江河的水资源保护机构,依剧<<中华共和国海洋环境保>>和<<中华共和国水污染防治法>>确定的职责,胁助以上各款所指主管部门监督拆船的防止污染工作."<<煤矸石综和利用管理办法>>第4条规定:"国家经济贸易委员会……负责全国煤矸石综和利用的组织协调、监督检察工作.相关部门在各自的职责范围内胁助做好煤矸石的综和利用工作."<<放射事故管理规定>>第5条规定:"卫生行政部门负责调查处理人体受到超剂量照摄的放射事故,公安机关胁助调查.公安机关负责调查处理放射性同位素丢失、被盗的放射事故,卫生行政部门胁助调查."

③ 参见<<矿产资源法实施细则>>第8条第1款规定:"相关主管部门按照规定的职责分工,胁助地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作."

④ 参见<<水污染防治法>>（20xx年）第8条