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对新形势下会计管理制度的探讨_管理会计论文六篇

2022-02-28

对新形势下会计管理制度的探讨_管理会计论文六篇

财务制度】导语,我们大家眼前所阅读的本篇文章共有14996文字,由奚阳萍发表到祈祷工作报告网!收发,读音是shōu fā,汉语词语,意思是收进和发送公文、信件。对新形势下会计管理制度的探讨_管理会计论文六篇感谢阅读,希望对你有帮助!

第一篇 对新形势下会计管理制度的探讨_管理会计论文

[摘要]结合新《会计法》精神和新的《企业会计制度》,对公司企业会计制度设计与会计人员管理两方面存在的问题进行,提出加强公司企业账簿设置制度、记账规则制度及内部会计监督和内部控制制度的设计,正确对会计人员进行定位等改进建议。

[关键词]企业会计制度设计;内部会计监督;会计人员管理

新《会计法》的立法宗旨是规范会计行为,提高会计信息质量,它是我国会计工作步入法制化新阶段的象征和标志。依据新《会计法》制定的《企业会汁制度》也已,并于20xx年1月1日开始实施。我国这些重大的会计改革必然会引起会计工作诸多方面的相应变动。本文试就新《会计法》和《企业会计制度》下的企业微观会计制度设计与会计人员管理问题进行探讨。

一、关于企业会计制度设计问题

(一)企业自行设计会计制度的必要性

我国现行会计管理体制可以定位于集中与立法管理型。目前国家制定、颁发并规定执行的会计法规有:新《会计法》、《企业会计准则》、《具体会计准则》和《企业会计制度》。其中,《会计法》是指导会计工作的根本,是会计工作的母法。《企业会计准则》是对企业会计工作的核算要素、核算原则、核算前提等作的统一规定。《具体会计准则》、《企业会计制度》是专门用来规范公司企业会计核算基础工作和特殊业务处理的。《会计法》指导《企业会计准则》,《企业会计准则》指导《具体会计准则》和《企业会计制度》。

《企业会计制度》一般又称为国家宏观会计制度,是公司企业进行会计实务的直接依据。WWw.meiword.COM它是在新《会计法》指导下f,废除了原行业会计制度和《股份有限公司会计制度》后,最新制定的适用于各行业公司企业的会计制度。由于各行业中企业或公司的经营特点不同,经营管理要求各异,使得《企业会计制度》在科目的使用、核算组织形式和会计政策的选择、制定等方面,虽不失国家会计规范所具有的使用上的通用性和宏观指导性,但缺乏具体的适用性和微观指导性。此外,在内容的规范上,《企业会计制度》也仅仅局限于会计核算本身,而不涉及与会计核算紧密相关的、对会计核算过程和结果起保驾护航作用的内部会计监督、内部会计管理和内部控制等内容。因此,国家宏观会计制度并不能完全直接被公司企业拿来使用,各公司企业还必须在国家会计制度的指导下,设计适合于本单位使用的会计制度,以保证会计工作的顺利进行和会计信息质量的稳步提高。

结合上述,公司企业依据国家会计法规自行设计适合于本单位使用的会计制度不仅是必要的,而且是必须的。

(二)公司企业会计制度设计的重点内容

公司企业会计制度应是具体指导公司企业顺利进行会计核算工作,保障会计工作质量,提高会计工作效率,确保企业资产安全和完整的制度,是国家所有现行会计法规在具体会计工作中完整而正确的应用和体现。因此,公司企业会计制度不仅涉及会计核算本身,而且还应涉及会计组织和会计管理制度设计等内容。具体来讲,其设计内容应包括:会计核算基础工作条件方面的制度设计、会计组织方面的制度设计、会计管理方面的制度设计和会计政策的选择等4个方面。其中,会计核算基本工作条件方面的制度设计包括会计科目、会计凭证、会计账簿和会计报表的设计。会计组织方面的制度设计包括会计机构和会计人员的制度设计、会计核算组织形式的制度设计和会计核算工作组织形式的制度设计。会计管理方面的制度设计包括内部会计监督制度、内部控制制度、内部核算制度、成本核算和成本管理制度设计以及会计档案管理制度设计等内容。会计政策的选择包括选择什么样的会计政策对本单位较有利,以及该会计政策如何操作等内容。以上4个方面相互联系,相辅相成,共同构成一个有机整体,它们都是保证会计工作顺利进行必不可少的组成部分。那么,按照新《会计法》的基本精神,要依法做好会计工作,企业应如何进行制度设计呢?笔者认为,应当着重做好以下几方面的工作:

1.在会计基础工作条件制度设计中,应加强会计账簿设置的制度设计。会计基础工作条件制度设计涉及的内容虽然包括会计科目、会计凭证和会计账簿,但从会计核算工作的程序来看,会计账簿汇集了公司企业所使用的全部会计科目以及各会计科目使用所应依据的全部会计凭证,会计账簿是记录企业经济业务情况,明确经济责任,考核经济效果的重要依据,是会计工作得以开展的重要基础,也是进行会计检查的重要资料。可以说,各公司企业会计科目错用、误用及原始凭证的制假造假,最终都会在会计账簿中得以集中体现。近年来不断发生的会计信息失真、企业负责人贪污受贿、企业偷税漏税等违法违纪案件,无不与会计账目不实、会计账目不清、会计账目混乱、设置多套账目有关。对此,新修订的《会计法》中已有专门的条款对公司企业账簿设置作出了明确规定。可见,在新《会计法》和《企业会计制度》指导下,企业会计基础工作制度设计的重中之重,应是依法建账。

2.在会计组织制度设计中,应严格进行会计记账规则(账务处理程序)的制度设计。这是做到依法建账的重要保证。会计工作是一项严密、细致、程序化要求极其严格的工作,任何一个环节有误,都将影响会计工作的质量和效率。因此,单纯依靠依法建账是远远不够的。新《会计法》从我国会计工作的实际情况出发,借鉴国际惯例,对我国会计工作的基本记账规则作出了规定,各单位在账簿设置和会计核算中都应严格遵守和认真执行,在全面加强会计工作的同时,不断规范会计行为,以保证会计信息质量。由于新《会计法》关于会计记账规则的规定并没有涵盖所有具体的会计业务,因而要求各单位结合本单位会计工作的实际,在与《会计法》规定不相抵触的前提下,制定本单位内部的会计核算制度,包括原始凭证与记账凭证之间联系的设计、会计凭证与各账簿之间关系的设计以及账簿与报表之间关系的设计等。在依法建账的基础上,通过加强会计记账规则的设计,使会计记录真正做到有法可依、有据可查,逐步步入法制化、规范化的轨道。

3.会计政策的选择。会计政策是指公司企业在会计核算和管理中所采用的具体处理方法。最新颁发的《企业会计制度》在企业会计政策的选择上赋予了公司企业很大的自,这要求各公司企业必须依据该制度,根据本单位的具体情况,设计选择最能恰当体现本单位财务状况和经营成果的会计政策。

4.在会计管理制度设计方面,应强化单位内部会计监督和内部控制的制度设计。新《会计法》虽然明确了单位负责人是会计行为的责任主体,应当对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责,但并不是要求单位负责人代替会计人员进行会计核算,实施会计监督。进行会计核算,实行会计监督,永远是会计工作的基本职能。会计核算和会计监督是相互联系、相辅相成的,没有有效的会计监督和控制,会计核算的质量就难以保证;同样,会计监督如果脱离了会计核算过程,也难以取得良好的效果。因此,应当将会计监督寓于会计核算之中,在会计核算过程中实行有效的事前、事中和事后监督。

除建立健全内部会计监督制度外,还应建立健全内部控制制度。内部控制制度的主要特点是,将任何一项业务或一部分业务的权力在所涉及到的各个部门和人员之间进行分解,从而使各职能部门和人员形成相互牵制、相互制约的关系,以防止因权力集中而导致权力膨胀,出现贪污受贿和舞弊行为。通常情况下,一个单位内控制度的重点应集中在分权控制、机构、授权批准、稽核审批、业务标准处理程序、原始凭证管理、定期财产清查以及会计档案专管等方面的控制上。内部控制虽涉及企业诸多部门和人员,但一个成功的内部控制制度的核心却是会计部门和会计人员。因此,明确会计工作相关业务所涉及到的部门和人员的职责权限,就成为内控制度建立的重中之重。各单位负责人应当在新《会计法》精神的指导下,积极主动地指导、督促有关部门和有关人员恪守职业道德,严格把关,以求在机制上、制度上规范行为、控制风险、防范舞弊、纠正差错。

二、关于公司企业会计人员的管理问题

各公司企业在国家会计法规的指导和约束下,设计出合理合法、适合于本单位业务范围和经营管理要求的会计制度,仅仅是向会计工作符合法制化、规范化、制度化的要求迈出了第一步。要使会计制度得以正确地贯彻和实施,还要依靠本单位具体从事会计工作的会计人员的共同努力。近些年,随着会计信息失真程度的加深和人们对会计人员在信息失真中是否应承担责任、应承担什么责任等问题的思考,引发了关于会计人员定位问题的讨论。目前,我国普遍推行的便是“会计人员委派制”。

会计人员委派制也称会计委派制,是部门和产权管理部门以所有者身份,委派会计人员代表和产权部门监督国有单位和集体企业资产经营和财务状况的一种制度。会计委派制经过几年的试点,确实取得了明显的成效,特别是在保护国有资产,防止贪污腐化,加强会计基础工作,规范会计工作秩序,强化会计监督,提高会计信息质量等方面起到了积极的作用。然而,会计委派制并不能从根本上解决我国的会计信息失真和贪污腐化等问题,而且其作用的发挥也仅仅局限于国有企业和国有控股公司,对于非国有企业或非国有控股公司则不适宜。更何况我国到目前为止没有任何一个会计法规对其予以明确和肯定,它只能是一种行为,而不是一种法律行为。同时,这种会计人员的定位方式也是与现代企业制度的推行不相匹配的,是不适于在实行现代企业管理制度的企业中实行的。现代企业制度是所有权与经营权相分离的一种企业管理制度,作为企业的经营者不但应拥有企业的生产经营权,而且应拥有企业的用,会计人员理应回归企业,为企业服务。

新修订的《会计法》为从根本上解决这一问题,在会计监督一章中作了大量修改,将会计人员“应当”代表做的监督,改成“有权”去做这种监督。这一修改明确了会计人员的定位,即会计人员只对所在单位负责,只需在遵守国家会计法规和公司企业会计制度的前提下为企业经营管理提供服务,所进行的会计监督也仅仅是一种内部的监督,是企业内部控制机制的有效部分,而没有了必须代表国家利益对企业经济活动进行监督的责任。此外,新《会计法》还明确了单位负责人是责任主体,突出了单位负责人的法律责任,使会计人员依法行使职权有了切实的法律保障。笔者认为,在新《会计法》的指导下,无需再搞会计委派制,而应让会计人员回归企业,这不仅有法律依据,而且符合我国目前所推行的现代企业制度。会计人员回归企业,并非指国家对会计人员失去管理和控制,而是指会计人员直接接受公司企业经营者的委托从事会计工作,不再受的干预,部门只对会计人员的任职资格、职称或职务的认定条件和会计人员的继续教育等进行管理,并对会计人员出现过错是否应承担责任、应承担什么责任等规定相应的处罚办法,即强调会计职业管理的制度化,而不再强调会计人员本身管理的国家化。这样,既可以使会计人员放开手脚干会计,切实发挥会计在公司企业经营管理中的重要作用,又不会使国家失去对公司企业会计人员进行宏观管理的职能。

第二篇 建筑施工企业施工现场料具管理制度_文秘知识

(1)施工材料的发放应严格按照材料消耗定额管理,采取分步、分项包干等管理手段降低材料消耗。

(a)项目经理部材料部门以技术部门根据工程计划和工程质量要求,提出的工程需用物资计划为基础,编制工程材料需用量,在工程施工过程中遇有设计变更或特殊要求情况下,要以技术部门和经营管理部门书面通知为准,作为调整用量的依据。

(b)物资部对用料单位提供的用量不得超过申报的计划数。

(c)物资部根据工程量用量分项、分部把材料供应到作业队。

(d)分项、分部工程完工后由项目经理部生产、质量、材料部门共同验收并在材料承包协议书上签字。

(e)材料定额员根据对施工队材料使用情况和分项、分部工程完成情况,对节超进行核算。

(2)水泥库内外散落灰及时清理。搅拌机四周、拌料处及施工现场内无废弃砂浆、混凝土,运输道路和操作面落地灰及时清运。做到活完脚下清。砂浆、混凝土倒运时要采取放洒落措施。(

3)砖、砂、石和其他材料应随用随清,不留底料。

(4)施工现场要有用料计划,按计划用料,使现场材料不积压,对剩余材料及时书面报告公司物资部予以调剂,以减少积压浪费,减少资金占用,加速。钢材、木材等原材料下料要合理,做到优材优用。

(5)施工现场施工垃圾分拣站标识明显,及时分拣、回收、利用、清运。垃圾清运手续齐全,按指定地点消纳。

(6)施工现场必须节约用水用电,杜绝长明灯和长流水。

第三篇 初中年级班级管理制度_文秘知识

1、生活助手

(1)公物保管员(2)饮水机管理员(3)班级钥匙管理员(4)粉笔管理员

2、宣传助手

(1)设计(2)绘画(3)美术字(4)维护

3、科代表职责(语文、数学、英语、、历史、生物、地理、音乐、美术、信息)

①负责本学科老师委派的任务,例如:收发作业并记录欠交情况、收发试卷、准备课堂用的简单的教具,协助老师做演示实验,帮助老师做分组实验的工作。

②及时搜集同学们对教学的意见和建议,并及时向老师反映。

③负责记载本学期历次测验考试成绩,并对成绩进行给同学们指导,为教师当好参谋。

④负责本学科兴趣小组的工作,带动本学科学有所长的同学,使其发展更快。

4、小组长职责:(6人一小组)

学习小组长负责帮助组员解决学习困难;收发作业并记录、上报迟欠交作业情况;

纪律小组长负责管理组员的遵规守纪情况,做好奖惩记录,当好值日班长;

卫生小组长负责督促值日生做好卫生扫除工作,写好课程表、摆好卫生用具。

礼仪组长负责课前准备、课间桌凳的摆放、着装、课间文明休息等情况。

第四篇 公司产品质量管理制度_文秘知识

1.质量管理部门主管对预定缴库的批号,应逐项依“制造流程卡”、“QAI进料抽验报告”及有关资料审核确认后始可进行缴库工作。

2.质量管理部门人员对于缴库前的产成品应抽检,若有质量不合格的批号,超过管理范围时,应填立“异常处理单”详述异常情况并附样和拟定料品处理方式,报经理批示后,交有关部门处理及改善。

3.质量管理人员对复检不合格的批号,如经理无法裁决时,将“异常处理单”报总经理批示。

第五篇 机关事业单位工作人员管理制度

机关、事业单位工作人员:

为切实加强机关管理,转变干部作风,严肃工作纪律,提高办事效率,加强党风廉政建设,保证机关良好的工作秩序,树立良好的工作形象,经党委、研究决定,特制定《xx乡、事业单位工作人员机关管理制度》,现印发给你们,请认真遵照执行。

xx乡委员会 xx乡

20xx年2月28日

xx乡机关管理制度

一、学习会议制度

第一条 坚持定期学习制度,每月25日(特殊情况另行通知)为中心学习组、全体乡干部及事业单位工作人员学习研究活动日。

第二条 坚持会议、学习签到考核制度。签到册由会议主持人收集并交纪委书记保存,一月一结算。学习、会议每迟到、中出、早退一次惩扣5元,缺席一次作旷工处理并惩扣40元。

第三条 凡参加学习、会议者,必须认真听讲,做好笔记、会议、学习记录,由主要领导或分管领导定期调阅,调阅中凡没做笔记的每次惩扣5元。

第四条 办公室每月出《xx信息》2期,《中心学习信息》1期以上,每次党委会、党政干部办公会必须撰写《会议纪要》,并按规定呈报,否则一次惩扣20元。

二、请销假制度

第五条 机关工作人员和财政全额负担的事业单位职工,必须严格执行上下班制度,不得迟到早退,更不得无故缺席。凡因病因事不能上班的,必须严格履行请假手续。

第六条 因事请假的,必须书面向书记、乡长写出请假条,书记在家由书记批,书记不在家由乡长批,获准后方可离开。请假条交党政办,返回后及时到办公室销假。

第七条 开会、学习或出差办事必须有上级(含主管部门)或党政主要领导的通知或同意方可认可,党政办公室必须有专门的记录,否则一律按旷工处理。

第八条 对未经请假,无故缺勤的,视为旷工,每天惩扣40元;连续旷工15天或一年累计旷工30天的,按《公务员法》规定在年终考核中直接考核为不称职。

第九条 全体工作人员上班期间(包括下村期间)严禁参与各种打牌等娱乐、赌博活动和其他与本人身份不符的活动,每发现一次惩扣50元。

三、首问责任制

第十条 首问责任制是指群众来访、办事或通过电话咨询、反映问题时,在岗接受询问的首位工作人员即为首问责任人。

第十一条 首问责任制按照“首问负责,对口接待”的原则,首问责任人不论询问的内容与本人职责是否有关,都要热情接待,不得以任何借口推脱。

第十二条 属于首问责任人职责范围的事项,要按有关规定及时办理,不能当场办理的,要一次性告知有关办理事项及时限,不允许出现故意拖延不办。

第十三条 不属责任人职责范围内但属其它人员职责范围内的事项,要主动告知或引导到经办人办公室。经办人不在时,应告知联系电话,

四、财务管理制度

第十四条 乡所用办公用品和物资由党政办公室统一采购。需在店内赊欠的物资,由办公室人员凭打印的专用资金赊欠单填写好货物品名、数量、金额、事由,同时签好字。机关工作人员办公用品一律由个人负责购买,不得到办公室领取。

第十五条 差旅费报销。乡干部、事业单位职工因工出差、学习考察,其住宿、车船费的报销,必须严格按财政部门的文件规定标准执行,并凭党政办出据的差旅证明单到财政报销。出差标准为:途中补助县城每天10元;出差(培训、学习、会议除外)误餐补助县内每天20元,县外市内每天30元,市外省内每天40元;短期培训、学习的县内每天补助5元,县外的每天10元;凡在县城有住房的不得报销住宿费,在县城无住房而会议也没安排食宿的每晚住宿费不得超过80元。宣汉至xx车费每次30元。

第十六条 来客需招待的,由党政办上报乡长、书记同意后,党政办统一安排在食堂内(特殊情况确需在饭店就餐的需报请主要领导同意)。就餐标准:早餐每人5元,中餐及晚餐每人15元,如遇特殊情况需提高标准,必须经乡长、书记同意。来客原则不上包包烟,如需上包包烟,经主要领导同意后,由经办人到党政办公室领取。各部门来客原则上实行对口接待,一切费用由部门负担。

第十七条 租车管理,原则上不准租车、包车,如因特殊情况需要包车、租车的必须经党政主要领导同意,标准为xx至宣汉200元/次(特殊情况除外),先由用车人自行支付,本人凭票签字报销,不允许赊欠车费。

第十八条 宣传报道奖励。凡在国家级报刊上登载一篇,奖现金500元;在省级报刊登载的,奖现金300元;在市级报刊、电视台登载或报道的,奖现金100元;被县委、县、县电视台登载或采用的,奖现金30元,被县级其他部门登载的,奖现金20元。

第十九条 经费会签制度。所有开支票据必须在当月内送领导签字报销(月底发生的费用必须在次月初签字报销),超时不予报销。所有开支由经办人注明事由交乡长审签后,送书记会签方能支付入帐。重大资金支出,原则上由党政班子成员事前集体研究预定或事后集体研究审定。事业单位发生的费用,由分管领导审签后,送乡长会签后方能支付入帐。

第二十条 严格审计报销制度。开支经费坚持一事一报销制度,严禁一事分开报销经费。凡不按经费审批程序报销的,单位出纳不得支付任何款项。所有经费收支由乡财政所每月底向党委、主要领导交1份收支明细帐表。

第二十一条 帐务公开制度。财会人员应各司其职,各负其责,会计记帐,出纳报帐。会计按有关部门规定时间报表。并坚持帐目公开制度。每半年在党委会上公布一次,年底向全体职工公布一次帐目。

五、报批管理制度

第二十二条 林业、国土、城建、计生、民政等项目的审批及上报,由各部门交分管领导审核后,再由党政班子集体研究同意后,方可盖章上报或审批,坚持每月研究一次。

六、内务管理制度

第二十三条 机关所有财产、物资一律由财政所分类、编号、造册登记,并根据工作需要在机关内调配使用。不准转让或自行处理,不得化公为私。

第二十四条 凡机关工作人员调离本机关,应到办公室办理有关财物手续,方能办理调离手续。

第二十五条 节假日值班(双休日)由党政办负责,年终累计补助xx元,五一、十一、春节由另行安排,补助40元/人、天,并备好记录本,值班人员对来电、来访要做好详细记录,对确需办理事宜及时向领导请示汇报,值班结束后要做好工作移交。

第二十六条 加强档案管理。档案必须做到专人专柜管理并登记上锁。查阅档案必须由管理人员查找,其他人员不得入内。

第二十七条 文件收发时必须及时登记,分类处理。对传阅和交办的重要文件要追踪去向,对交办文件各分管领导要负责落实。

第二十八条 水电管理。各办公室最后一个离开办公室的人员要及时关闭电源,锁好门窗,若发现“长明灯”,罚相关责任人10元/次。机关住宿同志用电实行电表抄表制,每月抄表一次,并按照实际用电度数计算电费,在其补助中扣除。党政领导办公室每月核定用电10度,超出部分自行承担。

第二十九条 卫生管理。除因特殊情况外一律不得使用杂工,每次大扫除(包括会议室及礼堂)由党政办公室提前通知,凡是不参加者每次惩扣10元,迟到、早退者惩扣5元。平时清洁打扫区域分为:院坝由党政办公室排班打扫,各楼层由各楼层负责打扫。凡打扫不清洁,惩扣责任人10元并限期打扫。

第三十条 各类文件经主要领导签发,打印样稿后,由撰稿人负责校对,主要领导审稿,准确无误后方可打印。非文件性材料表格,确需打印、复印经分管领导核准签字后,交打字室打印、复印。

第三十一条 使用。各保管人都要慎重使用,加盖党委或公章,需经分管领导或主要领导同意,办理重要事项需将带离单位的,填写好用章批准单,交主要领导签字批准后方可带离乡。加盖部门公章,需经分管领导同意。

第三十二条 微机打印材料及管理。微机室打印主要是为党委服务,部门需在微机室打印的材料,由党政办主任审核把关,签字后方可打印,否则每出现一次无签字打印材料,扣打印人员工资50元。

第三十三条 本制度自公布之日起执行。

第六篇 从一起行政复议案件看未开放档案利用工作的法规制度建设_档案管理论文

摘要: 本文以一起行政复议案件为例,通过档案馆和行政复议机关对案件的看法,指出了档案部门应该用依法行政的要求审视未开放档案的利用工作,为此作者建议从以下四个方面加强未开放档案利用工作的法规制度建设。一是依法区分档案行政审批职能;二是加强利用环节法规制度建设;三是梳理特殊档案查阅限制规定;四是强化查档身份审查追溯管理。

关键词:未开放档案 档案利用 法规制度建设

案情简介

20xx年11月某日,某律师事务所一律师持律师执业证、原告代理人的授权委托书及某的受理案件通知书来到某档案馆,要求查阅其代理的经济纠纷案件中的被告当事人的婚姻登记档案。因涉及第三人隐私,未提供该开具的有明确调查内容的协助调查函或调查令,接待人员拒绝了其查档要求。该律师对相关解释不认同,坚持认为受理案件通知书就是《婚姻登记档案管理办法》第十五条第四项规定的律师及其他诉讼代理人在诉讼过程中,持受理案件的出具的证明材料及本人有效证件可以查阅与诉讼有关的婚姻登记档案中所称的“证明材料”。次日,遂向区法制办提起行政复议,后由于其他原因该申请人以“民事诉讼案情发展需要为由”主动撤回申请,该案件因此而终止,是市首个提起档案行政复议的案件。

点评

该档案馆认为,该案件中档案馆未允许申请人查阅未开放档案依据充分。《中华共和国档案法》(以下简称《档案法》)第八条规定,地方各级各类档案馆,是集中管理档案的文化事业机构,负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。WWw.meiword.COM《中华共和国档案法实施办法》(以下简称《实施办法》)第二十二条第四款、《市实施〈中华共和国档案法〉办法》(以下简称《市实施〈档案法〉办法》)第二十七条第一款规定,机关、团体、企业事业单位和其他组织以及中国公民利用档案馆保存的未开放的档案,须经保存该档案的档案馆同意,必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意。该案件中,申请人要求查阅其所代理的经济纠纷案件中对方当事人与第三方的婚姻登记档案,涉及公民个人隐私,依据《实施办法》第二十条第一款第二项和《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第七条第十六项的规定,形成未满30年(便形成满30年),因涉及个人隐私,属于未开放档案。依据《最高关于民事诉讼证据的若干规定》第十七条第二项中,涉及个人隐私的材料,当事人及其诉讼代理人可以申请调查收集证据的规定,以及《婚姻登记档案管理办法》第十五条第四项的规定,档案馆只向持单位介绍信的工作人员,或持的协助调查函、调查令的委托人、诉讼代理人提供所要查阅的婚姻登记档案信息。因此,档案馆未允许申请人查阅婚姻登记档案依据充分。

该区法制办在该行政复议案件立案过程中认为:接待人员在办理查阅未开放档案的利用过程中,应留取或复印相关证件、证明等证据材料;对法规规章条款内涵不清楚的,不应以本机关的理解做出规定,应提请制发机关做出书面解释,在执行时依据更为充分。该档案馆已经就律师争议的“证明材料”的内涵,提请《婚姻登记档案管理办法》的制发机关做出解释。

案件启示与对策

该行政复议案件对档案部门今后如何依法行政、依法利用档案具有导向和警示作用。通过办理该案件,笔者认为应该用依法行政的要求来审视区县级档案馆未开放档案的利用工作。20xx年以来,市各级档案行政管理部门以法律为履行职责的依据,梳理、确认和公示了行政执法职权,在其他档案行政执法职权中确定了“利用档案馆未开放档案”的审批类项目。同时,“档案馆未开放档案的利用服务”作为档案馆服务项目,以受理、审查、审定、告知等为办理程序,同时公布。但档案馆在实际提供利用中,对利用未开放档案的,仅要求利用者填写查档登记表,询问要查阅的档案内容;对涉及个人隐私档案的,只要身份证件、证明材料符合要求的就准予查阅。对不符合要求的,口头答复予以拒绝,未按照程序办理。当今,我国处于黄金发展期,各种矛盾日益凸显,利益格局日趋多元化,弱势群体的利益诉求量大面广。①档案馆馆藏档案在为弱势群体解决落实政策、经济纠纷、维护权益、遗产继承等关系切身利益的问题中发挥着重要作用。面对来档案馆查档人员因档案当事人身体原因、外出(出境)、故亡等原因委托他人代查、继承人查阅的情况越来越多;面对查档人员收入水平、受教育程度不同、人员素质差异大等情况,如何进一步提高档案利用服务水平还不完全适应;随着法治建设的不断深入,依法行政的要求不断提高,制订和执行便民、高效的档案利用规章制度还相对滞后;未开放档案、特别是专门档案利用的某些条款规定原则性多、不详细,有的单位要求出具档案证明的内容多样,等单位开具的介绍信、证明格式内容不一。具体利用过程中对相关条款内涵理解不一、相关解释又不及时,导致执行不一等等。为确保档案部门依法行政、依法利用档案,正确作出未开放档案利用的审查批准决定,不致成为行政复议或行政诉讼的“输家”,提出如下对策:

对策一:依法区分档案行政审批职能

近几年,市各区县档案馆利用人次逐年攀升,有的档案馆年接待利用者近万人次,其中90%以上是公众个人且几乎都是利用未开放档案。如果全部履行审批手续,工作繁琐且不利于利用。档案行政管理机关应该对 “利用档案馆未开放档案”审批项目、档案馆服务项目“档案馆未开放档案的利用服务”中的未开放档案的内容以及利用者身份条件等加以区分,确定哪些实行行政审批固定程序审查同意准予利用;哪些由档案馆实行简易程序,对符合条件的准予利用。如可考虑对公众查阅涉及证明本人学籍学历、工龄、婚姻状况、财产(和本人继承财产)等类未开放档案的利用,实行简化利用程序:填写相关登记表格,接待人员审核,科长(或带班人)批准。而对档案当事人身份为外籍华人的、且查阅利用又涉及个人财产的;查阅《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第七条规定的控制使用范围以外的特定范围的未开放档案信息的,严格履行申请受理、审查、合法性审查、审核、审定和告知的审批程序。上述程序可以在经办和审批环节的分工上加以区分。如利用接待部门接待人员经办,科长(在人员编制许可的情况下由法规部门)审核,主管领导批准。建立网上和实体的“办事指南、表格下载、填表说明、示范文本”使利用者一目了然,对低学历、年龄大、残障人员等实行“全程代理”、“一站式”服务,方便利用者。

对策二:加强利用环节法规制度建设

依法开展档案利用工作,其结果是要靠过程来保证的。应当由国家或省市档案行政管理部门制订利用者身份审查工作规则、出具档案证明规则、无档证明办理规则,作为法规规章或行业规则予以贯彻执行。由档案馆或同级档案行政管理机关制订查阅未开放档案的规定、查档接待人员行为规范、应对查档利用突况应急预案等。将上述制度的制订依据、办理程序和结果对外公布。上述法规制度都应与上位法的规定一致,条款细致,内容详尽,操作性强,确保档案利用始终依法规范运行。具体如下:

1.利用者身份审查工作规则。参照中国协会制订《审查自然人身份的指导意见》的做法,制订档案行业《利用者身份审查规则》②。规定利用者提交的证件种类,证件必须是有接待人员可视读的照片、且由户籍管理公安机关或全国性行业核发的居民身份证、工作证、护照、律师证等;建立审查证件的程序,核查利用者提交的身份证件是否真实、有效,与其提交的身份证件是否同一;建立审查证件的工作记录,如接谈笔录,复印或留存的相关证据材料等;无法提交居民身份证时的替代证件种类,如派出所证明、户籍簿,证明格式;委托他人代查代办的委托书规定格式、内容,是否需要留存原件等,特殊情况下的救济措施等。

2.出具档案证明规则。《实施办法》第二十一条和《市实施〈档案法〉办法》第二十七条都规定,档案缩微品和其他复制形式的档案载有档案收藏单位法定代表人的签名或者标记的,具有与档案原件同等的效力。某档案馆就曾有过一单位在司法诉讼过程中提出要档案馆在其提交的材料上盖档案馆证明专用章当证据的荒唐事,后被拒绝。这就要求对档案证明作出行业规范,避免证明被滥用。要规定对涉及工龄、婚姻、房产、学历学籍等身份的各类证明的格式,证明经办人、批准人等人员的权限;证明结果登记内容和方法;档案复制件上应标注的内容:如档号、使用范围,出具证明的时间,档案证明专用章加盖位置,页数,效力等等。

3.无档证明办理规则。近几年来,有关部门在办理婚姻、工龄确认等身份证明事项过程中,要求档案馆为无档者出具婚姻档案无档证明、或某人已查某某类档案证明的情况不断增多。档案行政管理部门应该制定档案行业无档证明的办理规则,就哪类档案经档案保管单位查找后确无档案内容记载的,可以出具无档案的证明,并对该证明的格式、效力等做出规定。

4.利用未开放档案的规定。制定档案馆利用未开放档案的规定,可结合馆藏档案内容的实际情况由档案馆制订。应包括如下内容:未开放档案的定义、档案所属内容,利用者适应对象、档案的范围,查阅利用档案所持证件的种类,查阅特定档案的批准人和批准权限,对被委托人的证明要求,准许查阅内容,摘抄、复印等复制的批准与对外公布的限制,外借对象与范围;对专业专门档案的利用规定;对婚姻、房地产、会计、工商登记、人口普查等档案的管理规定,如《会计档案管理办法》、《城市房地产权属档案管理办法》、《婚姻登记档案管理办法》等专业档案法规,档案行政管理部门要及时搜集执行中遇到的规定不细致、理解执行易产生歧义等有关问题,及时协调有关部门加以解释,以便于档案利用部门操作。

5.查档接待人员行为规范。档案利用接待是一项实践性、操作性很强的工作。曾有一利用者与律师携录音笔前来档案馆查阅档案,接待过程中接待人员噤若寒蝉,不敢多说一句话,生怕会给单位带来不良后果。接待利用人员仅靠素质高、业务熟练、熟悉馆藏,已经远远不能适应未开放档案利用接待工作要求。应制定查档接待人员行为规范,对文明用语、服务忌语做出规定。制订接待回答用语规范,并根据情况变化及时补充修订,提高接待人员应答技巧;接待人员必须具备合理的能力结构,包括语言表达能力、公众交往能力、随机应变能力、适宜的心理素质。档案馆宜挑选开放型、稳重型、兴奋型性格的人员从事接待工作。

6.应对查档利用突况应急预案。近几年,醉酒查档闹事后拨打110者有之、因不合查档要求被拒绝后吵闹者有之,为避免不良后果的发生,制订应对查档利用过程中突发事件的处置预案,应引起我们的高度重视。要就应急处置流程、应急工作原则、危险性、组织机构及职责、指挥机构及职责、现场处置、培训与演练、应急抢救组织纪律和奖惩、事后的总结与评估等内容做出规定。

对策三:梳理特殊档案查阅限制规定

《档案法》第二十一条规定,向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人,对其档案享有优先利用权,并可对档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见,档案馆应当维护他们的合法权益。据此,档案馆在办理单位和个人移交、捐赠、寄存档案时,应要求其出具书面限制利用意见,形成《档案馆移交、捐赠、寄存档案单位和个人限制利用意见汇集》,并将上述意见汇集在利用场所公示,供利用接待人员掌握,利用者周知,切实维护档案移交、捐赠、寄存单位和个人的合法权益。

对策四:强化查档身份审查追溯管理

档案馆在办理档案证明时,它不仅涉及利用者人身财产权益的保护,也关系到利用者身份审查过错责任的认定问题,更面临对身份确认有误可能引发的诉讼,以及相关的财产经济损失赔偿等风险,且风险系数越来越大。在科技水平日新月异,造假花样翻新、真假难辨的情况下,肉眼识别、“表面审查”已经过时。③在档案接待利用的实践中,应通过制度设计、科技手段保障等措施,提高利用接待人员对利用者身份的识假能力,为社会公众提供更加规范的服务。一是定期对接待人员进行身份识别培训。对档案利用接待人员就居民身份证、护照等证件的特点,机读视读防伪标识的内容、方法等进行定期培训,提高接待人员核查居民身份证和护照等证件的方法和技能。二是采取技术手段进行身份识别。如协调有关部门采取安装识别身份证专业仪器,登陆相关网站核实国家有关部门颁发的律师、记者等人员证件,提高识别身份准确性。三是建立利用者查档追溯档案。目前银行、通讯等单位在办理有关业务时,要求客户提供身份证件原件并留存复印件,已经十分常见。档案馆在利用过程中应在审查身份证件的基础上,留存复印件,与利用登记档案一起归档短期保存,以作为审查证据。应要求当事人在复印件上签注“本身份证件仅限于×年×月×日查档之用”,防止复印件被别有用心之人滥用,引出新的麻烦。只要档案馆依法定程序,采取合理的方式、审慎地履行审查义务且无过失,才有可能在诉讼中免除或减轻档案馆的相应责任。

注释:

①蔡达峰常委代表民进:“矛盾凸显期”呼唤通畅的诉求渠道.中国政协,20xx(6):13.

②中国协会《审查自然人身份的指导意见》 来源:/articles/20xx-03-17/news20xx0317103835.shtml.

③康乐.从一个案例谈对《婚姻登记条例》、《婚姻登记档案管理办法》的修改建议,来源:/gd/t20xx0626_265355.htm.

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